Bereits in dieser Woche, also etwa zwei Wochen nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Klimagerechtigkeit hat die Bundesregierung eine Verschärfung ihrer Klimagesetzgebung vorgelegt – leider ist das Ergebnis nicht gut, sondern nur schnell. Neben die bereits bekannte planwirtschaftliche Festlegung jeweils einzelner Klimaziele für jeden Sektor ist noch ein Element getreten, das weder den Klimaschutz voranbringt noch das wichtige und für die politische Akzeptanz der Klimapolitik zentrale Verteilungsproblem lösen kann, nämlich ein Umverteilungselement. Im Grundsatz ist es richtig, Problem der Verteilung der Kosten auf die unterschiedlichen Einkommensgruppen anzugehen. Man muss es aber richtig machen.
Wo liegt eigentlich das Problem? Die Bepreisung von Treibhausgasemissionen ist das zentrale, im Grunde sogar das einzig effektive und effiziente, Instrument der Klimapolitik. Um die Emissionen wirklich stark zu reduzieren, muss ein Preis für Emissionen schnell stark ansteigen. Dies geschieht entweder durch eine CO2-Steuer oder durch eine permanent sinkende Emissionsgrenze mit handelbaren Emissionszertifikaten. So werden die Anreize auf der Angebots- und der Nachfrageseite zur Umstellung auf erneuerbare Energien geschaffen.
Es ist unvermeidlich, dass die damit verbundenen Kosten auf den Verbraucher umgewälzt werden. Denn wenn es nicht gelingt, werden die entsprechenden Unternehmen wohl aus dem Markt ausscheiden. Außerdem würde im Prinzip und zuende gedacht ohne den Endverbraucher jede Produktion unterbleiben. Und hier beginnt das Problem. Denn die CO2-Bepreisung trifft Menschen mit geringem Einkommen stärker als Gutverdiener, denn je geringer das Einkommen ist, desto höher ist der Anteil, den man für Basisdienstleistungen wie Wärme, Strom und Mobilität ausgeben muss; gleiches gilt für Lebensmittel und Kleidung.
Darüber hinaus sind gerade Menschen mit geringen Einkommen oft auf individuelle Mobilität angewiesen – schließlich sind die Kosten des Wohnens in Städten höher als auf dem Land. Deswegen wohnen viele Menschen, die in Städten arbeiten, auf dem Land; nicht alle sind gut an den öffentlichen Nahverkehr angebunden. Deswegen ist es zentral, dass beim Thema Klimaschutz schon aus Gerechtigkeitsgründen das Thema Verteilung mitgedacht wird.
Dies ist ein komplexes Unterfangen. Ein Weg dazu wäre es, die Steuerpolitik grundsätzlich zu reformieren und die Lohnsteuer weitgehend durch die CO2-Steuer zu ersetzen. Damit hätte man einen Teil der Verteilungsprobleme gelöst, nämlich für die Arbeitnehmer. Sie zahlen nur noch CO2-Steuer. Menschen ohne Einkommen müssten dann aber eine Transferzahlung erhalten, die sie in die Lage versetzt, den CO2-Preis zu tragen. Allerdings ist es vermutlich unmöglich, diese Änderungen belastungsneutral auszugestalten, denn die Bepreisung des Klimas als Senke für Treibhausgase stellt in der kurzen Frist sicherlich eine Nettobelastung für alle dar. Dies kann man mikroökonomisch als den Einkommenseffekt der Klimapolitik verstehen.
Die Änderung der Steuerstruktur und die Transferzahlungen haben aber eine fundamental wichtige Wirkung. Denn selbst, wenn die Menschen nun trotz der Kosten für die Nutzung von Treibhausgasen genauso viel Netto-Kaufkraft wie zuvor zur Verfügung haben, würden sie einen Anreiz haben, Treibhausgasemissionen beziehungsweise den Kauf treibhausgasintensiver Dienstleistungen und Güter zu reduzieren, weil dies ihre Kaufkraft steigert. Das ist der sogenannte Substitutionseffekt, der sich nach der relativen Preissteigerung für klimaschädlichen Konsum (durch die Bepreisung) ergibt. Dieser wird natürlich um so deutlicher ausfallen, je weniger Ausgleich für den CO2-Preis gezahlt wird, das heißt je stärker der Einkommenseffekt wirkt.
Vor diesem Hintergrund spricht also sehr viel dafür, dass die größten Verlierer der neuen Klimapolitik kompensiert werden. Die Bundesregierung hat sich dafür aber nicht den Staatshaushalt oder die Sozialpolitik, sondern private Akteure ausgesucht. Den jüngsten Klimaplänen der Bundesregierung zufolge müssen die Kosten des CO2-Preises für Mieter nämlich zur Hälfte von den Vermietern getragen werden. So steht es ohne konkretere Angaben auf der Seite des Bundesumweltministeriums.
Was zunächst fair klingt, hat erhebliche Nebenwirkungen. Durch die proportionale Beteiligung der Vermieter an den Kosten der Mieter fällt der Substitutionseffekt kleiner aus als bei einer ungebundenen Zahlung oder Änderung des Steuersystems. Denn nun halbiert sich faktisch der CO2-Preis aus Sicht der Mieter. Anders gewendet, die Änderung der relativen Preise fällt schwächer aus. Damit sinkt der Anreiz zum Einsparen von Treibhausgasen bei der Nachfrage von Strom und Wärme. Während man bei letzterer noch argumentieren könnte, dass nun beide – Mieter und Vermieter – einen Anreiz zu Einsparungen haben könnten, ist dies bei der Stromversorgung anders. Hier sinkt der Anreiz zum Sparen für den Mieter definitiv. Wer das nicht glauben will, muss sich nur vorstellen, der Vermieter zahle den kompletten CO2-Preis. Dann änderte sich für die Mieter nichts; sie hätten keinen Anreiz, auf fossile Brennstoffe zu verzichten.
Die Ineffektivität der Klimapolitik ist nicht der einzige Nachteil der neuen Regelungen. Zusätzlich werden durch die Pläne der Regierung Verantwortung und Haftung getrennt. Die Mieter entscheiden über die Nutzung von Wärme und Energie, getragen werden die Kosten zum Teil durch die Vermieter.
Dies erzeugt nur Unstimmigkeiten und kann die ohnehin schon angespannte Lage auf dem Wohnungsmarkt nicht verbessern. Ganz im Gegenteil, man kann sich vorstellen, dass Vermieter versuchen, diese Einschränkung ihrer ohnehin schon schmalen Rendite anderweitig zu kompensieren versuchen. Wenn Mietsteigerungen durch Mietbremse oder Mietendeckel in Zukunft unmöglich gemacht würden, würde eben an der Renovierung (oder der klimafreundlichen Sanierung) gespart. Oder Wohnungen würden gleich vom Mietmarkt zurückgezogen.
Insgesamt sinkt die Funktionsfähigkeit des Wohnungsmarktes und steigt das Misstrauen zwischen Mietern und Vermietern, ohne dass für den Klimaschutz das Optimale herausgeholt werden kann. Anstatt neue Probleme zu schaffen, sollte die Bundesregierung das mit der Klimapolitik verbundene Verteilungsproblem unideologisch und sachbezogen angehen. Dieses ist dringend und verdient eine sorgfältige Abwägung und gegebenenfalls fundamentale Reformen der Steuer- und Transferpolitik.
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