Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat jüngst in einem Urteil die Zuständigkeiten der Europäischen Kommission eingeschränkt. Anlass war das Freihandelsabkommen mit Singapur, das nun noch der Zustimmung durch die Mitgliedsländer bedarf. Die nationalen Parlamente können es ratifizieren, müssen aber nicht. Von etlichen Beobachtern wird das als Zeichen gegen den Freihandel gewertet – und als eine Einschränkung der Handlungsfreiheit der Kommission.
Diese Einschätzung muss man nicht teilen. Denn moderne Freihandelsabkommen wie das kanadisch-europäische Abkommen (CETA) oder das Abkommen mit Singapur betreffen nicht nur den Außenhandel, sondern auch Regulierungen oder Investitionsschutz. Damit wird in nationale Zuständigkeiten eingegriffen. Insofern ist das Urteil kein Angriff auf den Freihandel und auch kein Kuschen vor den Globalisierungsgegnern. Deren Jubel ist allerdings ebenso fehl am Platze – und das nicht nur wegen ihrer logischen Fehlschlüsse. Denn es ändert sich gar nicht viel.
Um die Konsequenzen des Urteils vollständig erfassen zu können, muss man sich zwei Dinge verdeutlichen. Erstens: wie die Arbeitsteilung zwischen Europäischer Kommission und den Mitgliedsstaaten funktioniert. Und zweitens: warum die gewählte Arbeitsteilung vernünftig ist.
Wissenswertes zum internationalen Handel
Die Frage, ob Handel gut oder schlecht ist, gilt in der Volkswirtschaftslehre längst als geklärt. Eine weit überwiegende Mehrheit von Ökonomen vertritt die Meinung, dass internationale Arbeitsteilung nützlich ist und den Wohlstand steigert. Indes unter einer wichtigen Voraussetzung: Die Regeln müssen fair sein, damit das Kräfteverhältnis zwischen den Handelspartnern nicht aus dem Gleichgewicht gerät. Das kann auf verschiedenen Wegen erreicht werden - nachfolgend eine Übersicht.
Einfache Handelsverträge etwa zwischen zwei Ländern sind die unkomplizierteste Form von Handelsabkommen. Im Gegensatz etwa zu multilateralen Vereinbarungen sind nur zwei Parteien an den Verhandlungen beteiligt, was eine Einigung deutlich vereinfacht. Zudem geht es bei solchen Verträgen meistens nur um Handelsströme, insbesondere die Höhe von Zöllen. Andere Fragen wie Umweltstandards werden meist ausgeklammert. Das führt jedoch zum größten Nachteil solcher Abkommen: Von ihnen kann nicht erwartet werden, dass sie zwei Wirtschaftsräume umfassend miteinander verbinden, weil viele Fragen ungeklärt bleiben.
Wollen zwei oder mehr Länder über den Tausch von Waren und Dienstleistungen hinausgehen und ihre wirtschaftlichen Beziehungen umfassend regeln, werden die benötigten Abkommen umfangreicher und komplexer. Beispiele sind das zwischen der EU und den USA angedachte TTIP, das asiatisch-pazifische Abkommen TPP oder das asiatische Freihandelsprojekt RCEP. Derartige Abkommen regeln nicht nur Handelsfragen oder Zölle. Vielmehr geht es auch um Fragen des Verbraucherschutzes, der Umweltverträglichkeit von Waren und Diensten, den Schutz von Unternehmensinvestitionen oder die Angleichung von Produktstandards. Die Länder versprechen sich davon einen noch reibungsloseren Handel und mehr Wohlstand.
Eine Steigerung zu TTIP & Co. sind feste Verbünde aus mehreren souveränen Staaten. Als Paradebeispiel gilt die Europäische Union (EU), die nicht nur eine wirtschaftliche, sondern auch eine - wenn auch unvollendete - politische Union ist. Die Beziehungen der Länder sind über den EU-Vertrag geregelt. Der gemeinsame Binnenmarkt der EU verfügt über weitgehende Bewegungsfreiheit von Gütern, Dienstleistungen, Arbeitnehmern und Kapital. Auch sind viele rechtliche Fragen stark angeglichen, was Kritikern mitunter zu weit geht. Großbritannien bemängelte die Vereinheitlichung schon lange, beschloss den Austritt aber vor allem wegen des Zustroms ausländischer Arbeitskräfte. Wie kompliziert ein Abschied aus einem Wirtschaftsverbund ist, wird der Brexit zeigen.
Die WTO ist quasi eine Dachorganisation für den Welthandel. Ihr gehören 164 Mitgliedsländer an, darunter die Staaten der Europäischen Union, die USA und China. Die WTO als Handelsverbund zu bezeichnen, ginge viel zu weit. Vielmehr soll die Organisation die allgemeinen Regeln für den Handel überwachen und weiterentwickeln. Der Einfluss der WTO auf ihre Mitglieder ist indes begrenzt und basiert vor allem auf Kooperation. Eigene Sanktionsmittel im Falle des Regelbruchs hat die WTO im Grunde nicht.
Mit der Globalisierung galt der Protektionismus eigentlich als überwunden. Er ist das Gegenteil von Freihandel, weil dabei versucht wird, sich nach außen abzuschotten. Dazu dienen hohe Einfuhrzölle und -verbote, verbunden mit der Subventionierung eigener Exporte. Protektionismus kennt nach ökonomischer Lehre keine Gewinner, weil meist Vergeltungsmaßnahmen ergriffen werden. Ergebnis ist ein kleineres und teureres Güterangebot, das den Wohlstand verringert. Dennoch will US-Präsident Donald Trump der amerikanischen Industrie zu neuem Glanz verhelfen, indem er sie vor ausländischer Konkurrenz schützt. Kritiker wenden ein, dass nicht nur die Globalisierung, sondern auch die fortschreitende Technisierung für den Verlust von Arbeitsplätzen verantwortlich sei.
Die Europäische Union (EU) ist – was die Handelspolitik betrifft – eine Zollunion. Sie ist gekennzeichnet durch internen Freihandel, der in der EU sowohl Güter als auch Dienstleistungen umfasst. Dazu kommen die Freiheit des Kapitalverkehrs und die Personenfreizügigkeit. Außerdem zeichnet sich die Zollunion durch gemeinsame Außenzölle und nicht-tarifäre Handelshemmnisse aus. Damit unterscheidet sie sich fundamental von einer Freihandelszone, die durch individuelle Außenhandelspolitik ihrer Mitglieder charakterisiert ist und deshalb eine hohe Anzahl an Ursprungsregeln benötigt.
Vor diesem Hintergrund muss die Europäische Kommission die Handelspolitik für die EU betreiben, da nur sie die gemeinsamen Außenzölle und weiteren Handelshemmnisse verhandeln bzw. festlegen kann. Beschlossen wird diese Handelspolitik dann durch den Europäischen Rat und das Europäische Parlament. Von einer fehlenden demokratischen Legitimität oder einem europäischen Bürokratiemonster kann also nicht die Rede sein. Es sei denn, man hält die Regierungen der Mitgliedsstaaten für nicht legitimiert.
Wenn aber die Freihandelsabkommen weitere – über den Handel hinausgehende und die Mitgliedsländer berührende – Regelungen enthalten, sind die Mitgliedsländer der Sache nach zu beteiligen, sofern diese Regelungen nicht auch in der europäischen Zuständigkeit liegen. Investitionsschutzabkommen und Regulierungen liegen aber nicht in europäischer Zuständigkeit.
Keine Angst vorm Investitionsschutz
Das heißt aber nicht, dass die Situation damit geklärt und zur allseitigen Zufriedenheit gelöst wäre. Investitionsschutz und Regulierungen werden im internationalen Handel immer wichtiger. Das liegt daran, dass sich Handel und Investitionen in globalen Wertschöpfungsketten zunehmend ergänzen. Der Handel mit Vorprodukten etwa erfordert Direktinvestitionen im Ausland, darunter auch in Ländern mit zweifelhafter Rechtsordnung.
Die Investoren fordern deshalb regelmäßig Schutz vor willkürlicher Behandlung durch die Regierung im Gastland. Aus diesem Grund unterzeichnen viele Länder bilaterale Investitionsschutzabkommen. Allein die Bundesrepublik hat über 120 solcher Abkommen ausgehandelt. Insgesamt existieren knapp 3000 bilaterale Abkommen. Da macht es Sinn, diese Abkommen zu harmonisieren. Ein erster Versuch dazu besteht in der Tat darin, dass die EU mit ihren Freihandelspartnern solche Abkommen für alle Mitgliedsländer abschließt.
Politisch bedeutet das im gegenwärtigen Klima ein erhebliches Risiko. Zwar dienen die Abkommen in erster Linie dem Schutz europäischer und speziell deutscher Unternehmen im Ausland. Da aber die breite Mehrheit der Bevölkerung solchen Abkommen kritisch gegenübersteht, wird es schwer, Mehrheiten für Freihandelsabkommen zu finden, die Investitionsschutzabkommen enthalten.
Deshalb sollte die Europäische Kommission ihre Haltung in dieser Frage grundsätzlich ändern. Investitionsschutz ist ein aktuelles, weltumspannendes Thema, das vielen Menschen Angst macht. Wenn es gelingt, dieses Thema von bilateralen Verträgen und privaten Anwälten als Ad-hoc-Richtern zu einer etablierten Organisation wie etwa der Welthandelsorganisation (WTO) zu verschieben, dürften auch die Skeptiker zu beruhigen sein. Wenigstens dann, wenn es ihnen – anders als der Kampagnenorganisation Campact, die selber zugegeben hat, kein inhaltliches Interesse am Thema TTIP zu haben (ab Minute 22,22) – um die Sache geht. Ein multilaterales Abkommen senkt darüber hinaus die Transaktionslosten und mach Investitionen in Schwellen- und Entwicklungsländern gerade für den Mittelstand interessant.
Der positive Nebeneffekt wäre, dass die Kommission sich in Verhandlungen zu Freihandelsabkommen auf die Handelspolitik, also auf ihr Mandat, konzentrieren könnte. Sie wäre nicht länger von der Zustimmung nationaler oder gar regionaler Parlamente abhängig, die fehlgeleitet von geschickt geführten postfaktischen Kampagnen gegen die Abkommen entscheiden – und damit für Millionen Verbraucher und Arbeitnehmer Schaden anrichten.
Es lohnt sich also an dieser Stelle für die Europäische Kommission, aktiv zu werden und die Verhandlungen für eine multilaterale Investitionsschutzordnung aufzunehmen. Auch in vielen Entwicklungsländern wird man eine solche Initiative begrüßen. Denn in einem multilateralen Abkommen werden alle Länder gleich behandelt.
