Ausländische Investoren: Übernahme abgelehnt!
Siltronic: Eines von vielen attraktiven Zielen für ausländische Investoren.
Foto: imago imagesVon Siltronic zu MAN Energy Solutions, vom Satelliten-Start-up zum Terminalbetreiber im Hamburger Hafen – als attraktive Ziele für ausländische Investoren sind seit ihrer Einführung vor zwei Jahrzehnten ganz unterschiedliche deutsche Unternehmen in den Fokus der Investitionsprüfung in Deutschland geraten.
Um Sicherheitsrisiken der stetig steigenden Investitionen aus dem Ausland zu begegnen, bedient sich die Bundesregierung des in den Worten des Vizekanzlers Robert Habeck „scharfen Schwerts“ der Investitionsprüfung. Vor dem Hintergrund globaler Verflechtungen, die Russlands Angriff auf die Ukraine nochmals verdeutlichte, der Spannungen in den Beziehungen zu China, dem Ringen um den Vorsprung in Zukunftsindustrien und dem ungewissen Ausgang der US-Wahlen wird die Investitionsprüfung als politisches Instrument weiter an Bedeutung gewinnen und die wirtschaftliche Entwicklung Deutschlands prägen.
Die Investitionsprüfung hierzulande ist im internationalen Vergleich ein etabliertes Instrument im sicherheitspolitischen Werkzeugkasten: Vor 20 Jahren wurde erstmals die Grundlage geschaffen, Erwerbsvorgänge in der Verteidigungs- und Rüstungsindustrie zu prüfen und zu untersagen.
Zunächst betraf dies lediglich Erwerbe an Herstellern von Kriegswaffen und von Kryptosystemen – also eng umrissenen Sektoren, die einem klassischen Sicherheitsbegriff unterfallen. Maßgeblich befeuert wurde die Schaffung dieses neuen Instruments durch den 2002 erfolgten Einstieg eines US-Investors in die Kieler U-Bootwerft Howaldtswerke, der man politisch nicht begegnen konnte.
Die Erkenntnis, dass weitere Sektoren für Deutschlands Sicherheit relevant sind, reifte während der Finanzkrise angesichts fallender Unternehmensbewertungen und strategischer, nicht wirtschaftlich orientierter Beteiligungserwerbe durch Staatsfonds und staatsnahe Akteure aus dem Nahen Osten und Asien. 2009 wurde daher die sektorübergreifende Investitionsprüfung eingeführt. Diese ermöglichte es der Bundesregierung, unabhängig von der Branche des Zielunternehmens, Beteiligungen an deutschen Unternehmen durch Nicht-EU/EFTA-Investoren zu prüfen und zu untersagen.
Deutschland sollte jedoch für Investitionen offenbleiben; die Freiheit des Außenwirtschaftsverkehrs gewahrt werden. Die Bundesregierung betonte seinerzeit, dass Prüfungen und Beschränkungen nur in Einzelfällen geboten sein würden. Dies bewahrheitete sich unter der FDP-Führung des Wirtschaftsministeriums nach 2009, während der die Investitionsprüfung ein Schattendasein fristete.
Das änderte sich mit der Zunahme strategischer Investitionen in sicherheitsrelevante Industriezweige und Zukunftstechnologien und dem Wechsel des Wirtschaftsministeriums zur SPD im Jahr 2013. Einer breiten Öffentlichkeit bekannt wurden Fälle mit chinesischer Beteiligung wie KUKA und Aixtron. Die „Made in China 2025“-Strategie, die auf eine Technologieführerschaft Chinas abzielt, bot Anlass, die Investitionsprüfung zwischen 2017 und 2021 zu schärfen. Fortan unterfielen weitere und schließlich alle Rüstungsgüter der strengen sektorspezifischen Kontrolle. Ferner wurden erstmals Fallgruppen besonders kritischer Wirtschaftszweige gebildet, etwa Betreiber kritischer Infrastrukturen oder Cloud-Dienstleistungen, für die eine Meldepflicht eingeführt und schließlich die Prüfeintrittsschwelle abgesenkt wurde. Dieser Trend hin zu einer Ausweitung betroffener Sektoren hielt an und wurde durch die wiederholte Absenkung der Beteiligungsschwellen, die eine Meldepflicht auslösen, flankiert. Unter dem Eindruck der Corona-Pandemie wurde 2020 eine Meldepflicht für Investitionen in Unternehmen, die zum Beispiel Schutzausrüstung oder Impfstoffe herstellen, eingeführt. 2021 folgten Zukunftstechnologien wie künstliche Intelligenz, Halbleiter und Quantentechnologie.
Diese Änderungen beruhten nicht nur auf nationalen Bestrebungen. Auch auf europäischer Ebene rückten ausländische Direktinvestitionen vermehrt in den Fokus. Aus einer Initiative Deutschlands zusammen mit Frankreich und Italien folgte die EU-Screening-Verordnung, die einen EU-weiten Kooperationsmechanismus einführte und die Grundlage für die Ausweitung und Angleichung nationaler Investitionsprüfregime bildete.
Heute kann der Einstieg ausländischer Investoren in deutsche Unternehmen oberhalb bestimmter Schwellenwerte überprüft werden. Im Fokus stehen neben dem Rüstungsbereich zusehends die Bereiche Halbleiter, Drohnen und Robotik.
Schon ein mögliches Verbot zeigt Wirkung
Dass die verschärften Regeln nicht nur theoretische Hürden sind, zeigte sich 2018: Erstmals sprach sich das Kabinett für die Untersagung einer geplanten Investition aus. Auch ohne tatsächliches Verbot brach der chinesische Investor den Übernahmeversuch der Leifeld Metal Spinning ab, die im Bereich hochfeste Materialien tätig ist.
Es folgte ein substanzieller Politikwechsel. 2019 erging die erste förmliche Untersagung, die kein Einzelfall blieb. Weitere Untersagungen betrafen die in der Kommunikationstechnologie tätige IMST, den Medizingerätehersteller Heyer Medical, die Chipfabrik Elmos, das Halbleiterunternehmen ERS Electronic, den Betreiber eines Hafenterminals sowie KLEO Connect aus dem Bereich Satellitenkommunikation. Auch der Verkauf des Chipherstellers Siltronic an einen taiwanischen Erwerber scheiterte.
Jüngst wurde die Untersagung des Erwerbs der MAN Energy Solutions durch einen chinesischen Investor bekannt. Hintergrund waren Befürchtungen, dass die Technologie in sicherheitskritischen Bereichen verwendet werden könnte. Weitaus häufiger als Untersagungen waren jedoch Beschränkungen von Erwerben.
Die Dunkelziffer von Transaktionen, die wegen befürchteter Beschränkungen oder der Verzögerung durch die Investitionsprüfung abgesagt wurden, liegt nochmals höher. Oftmals ziehen Verkäufer Erwerber aus kritischen Ländern auch nicht mehr in Betracht, was sich im Kaufpreis niederschlagen kann.
Gegenüber Chinesen besonders skeptisch
Der Trend zur Ausweitung der Investitionsprüfung spiegelt sich in den Zahlen wider: Selbst im transaktionsarmen Jahr 2023 führte das Wirtschaftsministerium über 250 Prüfverfahren durch, nach jeweils mehr als 300 in den beiden Vorjahren. Kritisch waren immer wieder Investitionen aus China, während die häufigeren Erwerbe US-amerikanischer Investoren als weniger heikel angesehen wurden. Mit großem Abstand am häufigsten Gegenstand der Prüfung war bislang der Bereich Informations- und Kommunikationstechnologie.
Angesichts dieser dynamischen Entwicklung verwundert es nicht, dass die Investitionsprüfung stetigem Wandel unterworfen ist. Mit Blick auf die EU dürfte die Zusammenarbeit der nationalen Prüfbehörden weiter an Bedeutung gewinnen, da Transaktionen häufig Auswirkungen in mehreren EU-Mitgliedsstaaten haben. Dies ist auch Grund für Reformbestrebungen auf EU-Ebene, die – orientiert an Plänen der USA – Investitionen europäischer Unternehmen in sensible Sektoren in Drittländern der Prüfung unterwerfen wollen.
Auch Deutschland kündigte bereits eine Erweiterung und Verschärfung der Investitionsprüfung an, sowie die Verankerung der einschlägigen Vorschriften in einem eigenen Investitionsprüfgesetz. So sollen „Greenfield-Investitionen“, also Unternehmensgründungen in kritischen Sektoren, der Investitionsprüfung unterliegen, ebenso der Erwerb von Know-how.
Das Gesetzgebungsverfahren soll im zweiten Halbjahr 2024 eingeleitet werden – indes liegt noch kein Entwurf vor. Angesichts der anstehenden Bundestagswahlen ist es zusehends zweifelhaft, dass das Investitionsprüfgesetz noch in dieser Legislatur kommt.
Sicher ist aber, dass die Materie weiter große Bedeutung für den Wirtschaftsstandort Deutschland, seine Zukunftsindustrien und seine Wettbewerbsfähigkeit haben wird – insbesondere mit Blick auf die so wichtige Finanzierung von aufstrebenden Unternehmen. Es gilt daher, das „scharfe Schwert“ mit Bedacht und Augenmaß zu führen, um deutschen Unternehmen keine Perspektiven abzuschneiden.
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