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Bankenaufsicht Kann die EZB als Bankenpolizei funktionieren?

Zu den Aufgaben der Europäischen Zentralbank gehört auch die Aufsicht über Europas Großbanken. Das führt zu Interessenkonflikten. Quelle: dpa

Die EZB hat viel Macht über Europas Banken - sie leiht ihnen nicht nur Geld, sondern kontrolliert sie auch. Ein Interessenkonflikt? Wie die Kontrolle über Europas Banken funktioniert, welche Probleme es gibt.

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Sein Job gilt nicht gerade als sonderlich hippes Metier. Fast scheint es, als sei Harald Heide selbst ein wenig überrascht, dass sich an diesem Montagabend Mitte Mai so viele Menschen für seine Arbeit als Bankenpolizist interessieren. Heide ist Bankenaufseher bei der Europäischen Zentralbank (EZB), zusammen mit 60 Mitarbeitern wacht er über die Geschäfte einer französischen Großbank. Das Bild des oberkorrekten Aufpassers passt, der Anzug sitzt, die Krawatte strahlt dezent blau, das dunkle kurze Haar ist korrekt gescheitelt.

Im trist-grauen Foyer des Württemberger Kunstvereins in Stuttgart steht er nun auf dem Podium und soll den rund 150 anwesenden Bürgern möglichst anschaulich erklären, wie die Aufsicht über Europas größte Banken funktioniert. Eine ältere Dame will es genauer wissen. Gewissenhaft hat sie mitgeschrieben, was Heide über Vor-Ort-Prüfungen, Sitzungen mit Bankvorständen und Maßnahmenkataloge zu berichten hat. Als Erste reckt sie den Finger in die Luft, um ihre Frage loszuwerden. Warum die EZB bei Italiens Banken nicht härter durchgreife, will sie wissen. „Wer hat da versagt?“. Und vor allem: wie kommt die EZB eigentlich mit so viel Macht klar.

Tatsächlich lässt sich der Machtzuwachs, den die EZB seit ihrer Gründung vor genau 20 Jahren erlebt hat, wohl nirgendwo so anschaulich betrachten wie bei der Bankenaufsicht. Seit 2014 kontrolliert die Zentralbank parallel zu Europas Geldpolitik auch noch die größten und mächtigsten Banken der Euro-Zone. Rund 1000 neue Mitarbeiter hat sie dazu eingestellt, hunderte zusätzliche Büro-Quadratmeter angemietet. Entstanden ist ein riesiger, bürokratischer Apparat mit vielen schlauen Köpfen. Gegenüber vielen nationalen Aufsichten sei die Kontrolle durch die EZB deutlich besser geworden, heißt es. Aber wie arbeiten die Kontrolleure der EZB eigentlich? Ist die Aufsicht tatsächlich von der Geldpolitik getrennt? Und warum jammern so viele Bankvorstände über die Aufsicht?

Einblicke in ein technokratisches Geschäft.

Zur obersten Bankenpolizei Europas wurde die EZB im Hauruckverfahren. Die Idee sei im Büro von EZB-Chef Mario Draghi Büro im 34. Stock des Frankfurter Eurotowers entstanden, erzählt einer, der damals dabei war. Die EZB müsse, argumentierten die Zentralbank-Direktoren, die Banken, denen sie dank Winzig-Zins so viele Milliarden leihe, besser kennen. Draghi selbst habe das Ansinnen mit vorangetrieben. Die „Defizite der nationalen Aufsichten, vor allem in Italien“, habe er dabei genau im Blick gehabt, sagt ein Insider. Die EZB erklärt allerdings, es habe keine Bemühungen um die Aufsicht gegeben. Die Entscheidung dazu sei in der Politik gefallen. Tatsächlich, im Juni 2012, nur acht Monate nach Draghis Amtsantritt, beschließen Europas Staats- und Regierungschefs, die EZB mit der Wacht über Europas Banken zu betrauen.

Für die Aufsicht sorgt ein Apparat von rund 1000 Mitarbeitern, hierarchisch organisiert wie eine Armee: Vier Generaldirektoren – darunter zwei Deutsche – gebieten über insgesamt 28 Abteilungsleiter, die wiederrum 90 Sektionschefs befehligen. Diese steuern die einzelnen Aufsichtsteams, die sogenannten Joint Supervisory Teams (JST). Große Banken wie die Deutsche Bank oder auch die Commerzbank haben in der Regel ein eigenes JST. Hier arbeiten EZB-Leute mit nationalen Aufsehern zusammen. Die Chefs der Aufsichtsteams sind EZB-Mitarbeiter wie Heide, die nicht aus dem Heimatland des beaufsichtigten Kreditinstituts stammen dürfen.

Das oberste Aufsichtsgremium ist das Supervisory Board. Hier sitzen neben den beiden Chefinnen der Aufsicht, der Französin Danièle Nouy und der deutschen Sabine Lautenschläger, auch die Chefs der nationalen Behörden. Für Deutschland stimmt Bafin-Chef Felix Hufeld ab, der oberste Bankenaufseher der Bundesbank sitzt aber ebenfalls im Gremium.

Mehr Einfluss durch Strafen

Die EZB besitzt schärfere Waffen als die nationalen Aufsichtsbehörden. Die 118 bedeutendsten Banken beaufsichtigt sie direkt, bei der Aufsicht über die kleineren Banken arbeitet sie mit den nationalen Behörden wie der Bafin zusammen. Die Großinstitute müssen der EZB einmal im Jahr erklären, womit sie in den kommenden zwölf Monaten ihr Geld verdienen wollen. Das ähnelt einer Due Diligence, bei der Kaufinteressenten ein Unternehmen durchleuchten. Das gibt es bei nationalen Behörden zwar auch, aber die EZB legt hier einheitliche Maßstäbe an.

Wenn den Aufsehern Probleme auffallen, können sie EZB-Mitarbeiter für einen längeren Zeitraum auch direkt in die betreffende Banken schicken, um dem Management auf die Finger zu schauen. Kommt es ganz hart, kann die EZB die Institute sogar auffordern, Teile ihres Geschäfts einzustellen.

"Minenfeld von Interessenkonflikten"

Der EZB-Check der Geschäftsmodelle ist nicht nur graue Theorie. So zitterte die Deutsche Bank, weil ihr Investmentbanking immer wieder teure Strafen verursachte, was nicht nur den Aktionären missfiel, sondern auch den Aufsehern. Die EZB griff hier zwar nicht direkt ein, aber wie kürzlich bekannt wurde, musste die Bank vorrechnen, was ein Ausstieg aus dem Investmentbanking kosten würde. Damit geht der Einfluss der EZB auf die Geldinstitute über den der deutschen Finanzaufsicht hinaus, die vor allem die internen Überwachungssysteme und das Haftungskapital der Banken überwacht aber nicht ins Geschäft hineinregieren kann.

Der Einfluss der EZB ist schon allein deshalb größer, weil sie die Banken nicht nur überwacht. Diese können sich dank Nullzins auch Geld zum Nulltarif bei der Zentralbank leihen. Dieser Interessenkonflikt zwischen Aufsicht und Geldpolitik sorgt immer wieder für Kritik. Ex-Bundesbankchef Axel Weber sprach von einem „Minenfeld von politischen Interessenskonflikten“, der ehemalige Vorstand Andreas Dombret fordert regelmäßig, Bankenaufsicht und Geldpolitik wieder voneinander zu trennen. So einfach geht das allerdings nicht, denn EZB-Chef Draghi hat beschlossen, dass sich Aufsicht und Geldpolitik einzelne Abteilungen wie die für Personal, Recht oder IT teilen. So hat der Italiener sichergestellt, dass man der EZB die Aufsicht nicht so einfach wieder entreißen kann.

Offiziell sieht die EZB keine Probleme. Schließlich seien Aufseher und Geldpolitiker seit dem Umzug der Geldpolitiker in den neuen EZB-Turm im Frankfurter Osten schon räumlich voneinander getrennt. Sabine Lautenschläger, die nicht nur Vize-Chefin der Bankenaufsicht ist, sondern auch im sechsköpfigen EZB-Direktorium sitzt, beschreibt gerne, wie sie ihre Aufgaben voneinander trennt und je nach Thema „einen anderen Hut“ aufhat.

Hochrangige Bankenaufseher entrollen dagegen ein etwas anderes Bild. Es gebe „viel Einfluss durch den Präsidenten“, sagt einer. Es sei kein Zufall, dass die EZB die faulen Kredite der italienischen Banken massiv unterschätzt habe. „Da haben wir Fehler gemacht“, sagt ein deutscher Aufseher. Ähnliches erzählen Mitarbeiter über portugiesische Banken. Zwar habe die Bankenaufsicht mit Lautenschläger und der Französin Danièle Nouy ihre eigenen Chefinnen. Aber es gebe eben noch den „Boss der Bosse“, ist auf den Fluren der Aufsicht zu hören. Zudem sitzt mit dem Italiener Ignazio Angeloni einer der engsten Vertrauten Draghis mit am Tisch, wenn die Aufseher über ihre nächsten Maßnahmen abstimmen. Deshalb, sagt ein Insider, sei es wichtig, für Nouy und Lautenschläger, deren Verträge Ende 2018 beziehungsweise im Februar 2019 auslaufen, unabhängige Nachfolger zu finden.

Zuletzt kamen Berichte auf, Lautenschläger gelte als mögliche Nachfolgerin für Nouy. Allerdings gilt: will Deutschland seinen Anspruch auf die Draghi-Nachfolge im Herbst 2019 wahren, darf es hier keinen Kandidaten ins Rennen schicken.

Insgesamt sind ehemalige Bundesbanker wie Heide oder Bafin-Beamte aber zahlreich unter den Aufsehern zu finden. Vor allem die Bafin schaffe es teilweise nicht mal, die ihr zustehenden Plätze in den Aufsichts-Teams auszufüllen.

Vor allem in der Aufsicht spielen nationale Unterschiede eine große Rolle. Gerade zu Beginn mussten sich viele erst an die unterschiedlichen Kulturen gewöhnen. Während Südeuropäer traditionell mehr Wert auf höhere Eigenkapitalquoten legen, pocht die Nordfraktion darauf, dass italienische oder spanische Banken ihre Risiken besser absichern. Am Anfang, erzählen Insider, fehlte oft das gegenseitige Verständnis.

Maßstäbe schwer nachzuvollziehen

Das bekam zum Beispiel die Hamburger Sparkasse (Haspa) zu spüren, die wegen ihrer hohen Bilanzsumme ebenfalls von der EZB beaufsichtigt wird. Ihr Chef-Aufpasser war ein Spanier, dem das deutsche Sparkassenmodell zunächst recht fern schien. Über „viel zu viel regionales Risiko in den Bilanzen“, habe er geklagt, heißt es. Es dauerte eine Weile, bis er die Vorteile des dahinter steckenden Geschäftsmodells erkannte.

Mittlerweile habe man sich aneinander gewöhnt. Auch sprachliche Differenzen machten der Haspa am Anfang zu schaffen, Buchungssysteme mussten erst mal auf Englisch umgestellt werden. Grundsätzlich kann jede Bank wählen, ob sie mit den Aufsehern der EZB auf Englisch oder in ihrer Landessprache kommunizieren möchte. „Einige wählen bewusst die Landessprache, um die Prozesse zu verlangsamen“, sagt ein Aufseher.

Der Spielraum der EZB-Aufsicht zeigt sich auch daran, wie unterschiedlich sie Krisenbanken beurteilt – von außen ist kaum nachvollziehbar, welche Maßstäbe da gelten. Die spanische Banco Popular Español wurde 2017 wegen ihrer notleidenden Immobilienkredite in die Abwicklung geschickt. Auch die beiden italienischen Institute Veneto Banca und Banca Popolare di Vicenza wurden liquidiert. In diesen drei Fällen berief sich die EZB auf die Entscheidung der Brüsseler Bankenabwicklungsbehörde. Italien durfte dabei jedoch die privaten Anleger schützen, die nach strengen EU-Vorschriften sonst ihr Geld verloren hätten. Auch bei der italienischen Traditionsbank Monte dei Paschi di Siena durfte der Staat die Rettung unterstützen – vorbei an den strengen Regeln der Bankenunion. Solche Ausnahmen von den Regeln sind erlaubt, wenn die EZB-Bankenaufsicht mitspielt. Ihr Urteil besitzt in diesen Grauzonen der Politik ein großes Gewicht – ein weiteres Instrument ihrer Macht also.

„Die EZB nutzt ihren Spielraum bei der Bankenaufsicht weit aus, was häufiger zu Konflikten mit Banken führt“, sagt Henning Berger, Partner im Berliner Büro der internationalen Anwaltskanzlei White & Case. Der Rechtsanwalt hat im Auftrag der Deutschen Kreditwirtschaft ein Gutachten über die EZB-Bankenaufsicht verfasst. Die EZB will laut Berger ganz bewusst keine falsche Rücksicht auf nationale Besonderheiten nehmen, daher prüft sie etwa die Qualifikation von Vorständen und Aufsichtsräten sehr genau. Ins Visier der Aufsicht geraten daher auch zum Beispiel Banken, bei denen Politiker im Aufsichtsrat sitzen, die nach Einschätzung der EZB Interessenkonflikten unterliegen könnten.

Insgesamt sei die Qualität der Aufsicht zwar besser geworden. Dafür sei aber alles sehr technokratisch, monieren Kritiker. Die Aufseher seien zwar allesamt sehr gut ausgebildet und Fachleute auf ihrem Gebiet. Der Datenberg, den sie anfragten, sei aber beängstigend. Teilweise seien es dieselben Zahlen, nur anders aufbereitet. Geschichten von Vorständen, die Wochenendschichten schieben, weil die EZB kurzfristig noch ein paar Zahlen nachfragt, gehören bei Frankfurter Dinnerpartys zum Tischgespräch.

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