Globales Vorbild: Was Deutschland bei der Cannabis-Legalisierung von Uruguay lernen kann
In Uruguay hat man Erfahrung mit einem schweren Legalisierungsprozess
Foto: imago imagesUruguay ist ein kleines Land in Südamerika, das für seine Stabilität und vorsichtigen Politiker bekannt ist. Umso erstaunter war die Weltöffentlichkeit, als das südamerikanische Land 2013 als erstes Land weltweit den Cannabis-Markt vollständig legalisierte. Der damals regierende Präsident José Mujica, ein Blumenzüchter und ehemaliger Guerillero, wollte vor allem die wachsende Macht der Narco-Mafias im südamerikanischen Staat brechen.
Denn das für Südamerika kleine Land – halb so groß wie Deutschland, aber mit nur 3,5 Millionen Einwohnern – ist eingekesselt von Staaten, in denen die Drogenmafias mächtige Akteure geworden sind: Brasilien, Argentinien und Paraguay.
Mit der Legalisierung wollte Mujica den Befreiungsschlag wagen – auf einem Kontinent, wo die jahrzehntelange Repression gegen Drogen offensichtlich gescheitert ist. Wegen seiner beherzten Aktion und Uruguays Sonderrolle als Vorzeigedemokratie in Lateinamerika kürte das Wirtschaftsmagazin Economist Uruguay 2013 zum „Land des Jahres“.
Schon deshalb sind die Erfahrungen in Uruguay für die anstehende Legalisierung in Deutschland interessant. Die deutsche Regierung hat in ihren Koalitionsvertrag die umfassende Legalisierung von Cannabis vereinbart.
Dadurch will die Ampelkoalition einerseits die Qualität des Marihuanas kontrollieren. Die Konsumenten sollen – analog zum Alkoholkauf in der Kneipe – wissen, ob sie ein Glas Cidre oder Vodka vor sich haben. Der Schwarzmarkt soll ausgetrocknet und der illegale Markt der Kontrolle der Drogenmafias entzogen werden.
Gerade hat Bundesgesundheitsminister Karl Lauterbach (SPD) die Eckpunkte für eine Legalisierung von Cannabis in Deutschland vorgestellt. Erwerb und Besitz von bis zu 30 Gramm sollen straffrei, privater Eigenanbau in begrenztem Umfang erlaubt und ein Verkauf an Erwachsene möglich werden.
Doch ein konkreter Gesetzentwurf soll erst vorgelegt werden, wenn sich abzeichnet, dass es von der EU gegen die geplante Cannabisfreigabe keine rechtlichen Einwände gibt.
In Uruguay hat man Erfahrungen mit dem schwierigen Legalisierungsprozess. Dort war es für die Regierung, Behörden und Gesetzgeber ein Sprung ins kalte Wasser: „Wir betraten juristisch völliges Neuland“, sagt Daniel Podestá, auf Cannabis spezialisierter Rechtsanwalt in Montevideo. Denn bei einer Legalisierung müssen nicht nur Produktion, Vertrieb und Verkauf geregelt werden. Es sind Gesetzesänderungen nötig im Jugend- und Verbraucherschutz, im Steuer- und Strafrecht, bei den Zöllen.
In Uruguay bremsten sich die Ministerien teilweise gegenseitig aus: Das Landwirtschaftsministerium wollte zuständig sein, weil Cannabis ein Agrarprodukt sei. Die Gesundheitsbehörden wiederum interpretierten Cannabis als ein medizinisches Thema. Dann wechselte 2015 die Regierung. Der nachfolgende Präsident Tabaré Vázquez hielt nicht viel von der Legalisierung und verzögerte die Umsetzung. „Wir konzentrierten uns vorrangig auf die Konsumenten, um irgendwie voranzukommen“, sagt Podestá.
Es gibt seitdem Lizenzen für Produzenten, welche ihre Ernte an den Staat verkaufen. Über Apotheken können 50.000 registrierte Nutzer bis zu zehn Gramm Marihuana die Woche beziehen. Es gibt zwei Sorten: die eher entspannende Indica oder die eher aufputschenden Sativa. Der THC-Gehalt beträgt neun Prozent. Daneben sind heute 224 Züchterclubs erlaubt. Genau 99 Pflanzen dürfen sie kultivieren, maximal 45 Mitglieder dürfen sich beteiligen. Registrierte Kiffer wiederum können für den Eigenbedarf sechs Pflanzen ziehen.
Die Umsetzung der Legalisierung vollzog sich schleppend: Erst drei Jahre nach der Verkündung begannen die ersten Apotheken mit dem Verkauf. In ganz Uruguay sind es nicht mehr als zwei Dutzend Apotheken, die mitmachen. Geschätzt nur rund 20 Prozent der Kiffer werden heute vom Staat versorgt. Zu wenig, heißt es beim staatlichen Cannabis-Regulierer Instituto de Regulación y Control del Cannabis (IRCCA). Zu schwach sei das staatliche Kraut. Jetzt sollen stärkere Sorten mit 16 Prozent THC auf dem kontrollierten Markt kommen.
Aber immerhin: Rund 20 Millionen Dollar – so lauten unabhängige Schätzungen – landeten bis heute im legalen Cannabis-Kreislauf. Das sind 20 Millionen Dollar, die nicht bei den Narcos gelandet sind. Der anfängliche Widerstand in der Bevölkerung gegen die Legalisierung ist einer vorsichtigen Zustimmung gewichen. Das Stigma von Marihuana als einer Droge der Marginalität verliert sich.
Auch die Befürchtung, zum Kifferspot in Lateinamerika zu werden, hat sich nicht bestätigt. In Montevideo riecht es seltener nach Marihuana als an den Stränden Rios oder bei Konzerten in Buenos Aires, wo der Konsum verboten ist. Uruguays Legalisierung wurde in Lateinamerika genau beobachtet. Kolumbien, Ecuador und Mexiko sind dabei, den gleichen Weg zu gehen.
Dass die Legalisierung in Uruguay von der Politik vernachlässigt wurde, das merkt sofort, wer die Regulierungsbehörde IRRCA den im Zentrum Montevideos besucht. Neben einer altertümlichen Einkaufsgalerie und einem Reisebüro weist kein Schild auf die Behörde hin.
Der Ökonom Juan Tastás leitet die Behörde. Er hat zuvor in Uruguay eine Freihandelszone geleitet, er weiß, wie Investoren denken. Er soll neuen Wind in die Branche bringen. „Wir wollen den Unternehmen die Steine der Bürokratie aus dem Weg räumen“, sagt Tastás. Für eine funktionierende Legalisierung sei auch eine breit aufgestellte Industrie wichtig. Tatsächlich wächst die Zahl der staatlich erteilten Lizenzen für die Branche seit zwei Jahren stark an. Tastás weiß um den politischen Balanceakt, den er vollzieht: „Wir wollen nicht Menschen zum Konsum auffordern“, sagt er. „Wir wollen den Drogenkonsum möglichst wenig schädlich machen.“
Doch Uruguay ist als Absatzmarkt zu klein für große Investitionen. Und der internationale Cannabismarkt existiert nur in Nischenbereichen: Lediglich der Handel von Industriehanf, Cannabis für die wissenschaftliche Forschung und medizinisches Cannabis ist erlaubt. Der Handel mit Cannabis für den Konsum als Freizeitdroge für Erwachsene ist dagegen nach der UN-Konvention für Betäubungsmittel von 1961 („Single Convention on Narcotic Drugs“) verboten. Insgesamt haben 186 Länder das Abkommen unterzeichnet – auch Uruguay und Deutschland. Das Einheitsabkommen kann nicht von einem Land im Alleingang ausgehebelt werden.
Für den Alltag der Produzenten ist das lästig – auch wenn sie in Uruguay produzieren und nur dort verkaufen: So dürfen Unternehmen, die etwas mit Cannabis zu tun haben, keine Konten bei internationalen Banken führen. Deshalb nehmen die Apotheken im Montevideo beim regulierten Cannabis-Verkauf nur Cash an. Wenn sie ausländische Finanziers haben, müssen sie komplizierte Dreiecksfinanzierungen machen, um zu vermeiden, dass ihre Konten über Nacht geschlossen werden. Es gibt keine Kredite von Banken.
Wenn es Deutschland gelänge, die EU hinter sich zu sammeln, dann würden die Chancen auf eine Reform der Gesetze zum weltweiten Handel von Cannabis deutlich zunehmen, sagt Alfredo Pascual, ein Finanzanalyst für die Cannabis-Branche.
Auch aus Eigeninteresse hat Deutschland ein Interesse an einem weltweit legalisierten Markt. Denn sollte Deutschland bei der Legalisierung vorankommen, dann müssten rund 400 Tonnen THC-haltige Produkte pro Jahr angeboten werden. So hoch wird etwa der jährliche Konsum in Deutschland geschätzt. Zum Vergleich: Derzeit importiert Deutschland gerade einmal 2,5 Tonnen medizinischen Cannabis.
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Und hier könnte Uruguay in Spiel kommen. Etwa Fotmer Life Sciences. Die Labore des Startups stehen in einem gut bewachten Wissenschaftspark in der Peripherie von Montevideo. Was in den Treibhäusern hinter den mehrfachen Sicherheitsschleusen des Wissenschaftsparks kontrolliert wuchert, das wächst bisher kaum legal in Lateinamerika: Es sind dunkelgrüne, hüfthohe Cannabis-Pflanzen, die vor allem THC, also den Wirkstoff beinhalten, weshalb weltweit Menschen Marihuana rauchen.
Später werden die Pflanzen in Plantagen bis zur Erntereife gezogen. Dreimal im Jahr wird Marihuana geerntet. Die getrockneten Blüten werden verpackt und weltweit exportiert – als Medizin.
In einigen Ländern weltweit können THC-haltige Blüten inzwischen von Ärzten auf Rezept verschrieben werden. Etwa, um Schmerzen zu lindern oder die Nebenwirkungen von Krebstherapien zu reduzieren. Die Krankenkassen zahlen. Deutschland und Israel sind die größten Märkte weltweit für medizinisches Cannabisprodukte mit THC.
Drei bis fünf Tonnen Blüten als zertifizierte Medizin will Fotmer dieses Jahr exportieren. Damit ist das Unternehmen nach eigenen Angaben einer der großen Exporteure auf dem Weltmarkt, der erst im Entstehen und bisher weitgehend intransparent ist. „Wir könnten mittelfristig 100 Tonnen pro Jahr produzieren“, sagt Javier Varela, Chief Operation Officer von Fotmer. Doch dafür müsste das uruguayische Unternehmen in viele Märkte reinkommen, die heute noch verschlossen sind.
Deswegen blickt Varela wie die ganze Branche nun gespannt nach Deutschland: „Wenn Deutschland den gesetzlichen Rahmen schafft, um seinen Markt für Cannabis-Importe zu öffnen, dann wird das der Gamechanger für die globale Cannabis-Industrie.“
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