Am Donnerstag wird sich das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig mit dem Fall Deutsche Umwelthilfe gegen Bezirksregierung Düsseldorf befassen. Der Streitpunkt: Dieselfahrverbote. Die drohende Verkehrs-Apokalypse sähe so aus: Falls das Gericht der Bezirksregierung Fahrverbote für die Düsseldorfer Innenstadt auferlegt, würde das mehr oder weniger automatisch auch in allen anderen Großstädten des Landes gelten.
Die Luft würde zwar sauberer, die Belastung mit dem Giftgas Stickstoffdioxid fiele unter den EU-Grenzwert. Aber ein Fahrverbot hieße eben auch: Millionen Menschen kämen nicht mehr wie gewohnt zur Arbeit. Autos würden auf einen Schlag um mehrere Milliarden Euro im Wert gemindert. Insgesamt betroffen, so ergibt eine exklusive Auswertung der Daten des Kraftfahrtbundesamts, wären 2,8 Millionen Fahrer älterer, schmutziger Diesel der Abgasnormen 1 bis 5.
Entsprechend groß ist die politische Panik vor dem Tag der Entscheidung. ADAC-Vizepräsident Ulrich Klaus Becker warnt vor "Enteignung" von Dieselbesitzern. Dezenter im Ton, aber ähnlich düster in der Sache, spricht auch Horst Seehofer. Das städtische Leben würde "quasi lahmgelegt", sagt der CSU-Chef. Der volkswirtschaftliche Schaden ginge in die Milliarden.
In den betroffenen Städten malt man sich die Zukunft ebenfalls in dunklen Farben aus. "Die Besucher, die sich frei aussuchen können, wo sie ihr Geld ausgeben, werden Düsseldorf wohl erst mal fernbleiben", sagt Georg Berghausen, Geschäftsführer der örtlichen Industrie- und Handelskammer. Im schlimmsten Fall, so Berghausen, könnte dieser "psychologische Effekt" unmittelbar nach dem Urteilsspruch einsetzen. Eines aber macht dann doch stutzig an den Erzählungen vom unvermeidlichen Fahrverbot und seinen furchtbaren Folgen: Sobald es konkret wird, erweisen sich die Belege als bedrohlich dünn.
Wann genau die Verbote in Kraft treten werden? "Das muss die Politik entscheiden", sagt IHK-Mann Berghausen, der die identische Antwort gibt, wenn man ihn nach den konkreten Ausmaßen der Verbotszone oder Kontrollen fragt. "Wir kümmern uns um die Lösungen." Remo Klinger, Anwalt der Umwelthilfe, rechnet zwar mit "baldigen Fahrverboten", aber Genaueres weiß auch er nicht: "Fahrverbote könnten durch Gerichtsverfahren oder auch durch Untätigkeit der Kommunen noch herausgezögert werden."
Zu allem Überfluss gibt es noch keine Konzepte für eine wirksame Überwachung von Fahrverboten. Die Gewerkschaft der Polizei (GdP) warnt vor "unrealistischen Erwartungen an die Polizei" im Zusammenhang mit den drohenden Dieselfahrverboten. "Wegen der angespannten Personalsituation bei der Polizei", sagte Arno Plickert, Geschäftsführender Bundesvorstand der GdP, "wird eine flächendeckende Kontrolle von Dieselfahrverboten unmöglich sein."
Und so steuern die Kommunen auf ein Chaos zu: Nicht flächendeckend werden womöglich ältere Diesel ausgesperrt, sondern nur in manchen Städten, zu bestimmten Zeiten und nach unterschiedlichen Regeln.
Stuttgart
In keiner anderen deutschen Stadt werden die Strickoxid-Grenzwerte so deutlich und an so vielen Messstationen überschritten. Entsprechend weitgehend ist auch das Sperrkonzept, das hier diskutiert wird. Aus dem Entwurf des Luftreinhalteplans ergibt sich die Sperrung von rund einem Dutzend Straßen für Dieselautos. De facto würde diese Sperrung allerdings dazu führen, dass der Innenstadtkessel zumindest von drei Seiten für Dieselautos nicht mehr zugänglich wäre.
Dennoch gibt es auch in Stuttgart noch viele Hürden, die einer solchen Sperrung einen Teil ihres Schreckens nehmen könnten. So wird zum einen diskutiert, die Straßen nur für ältere Dieselfahrzeuge (bis Euro 5) zu sperren, außerdem könnte sich das Fahrverbot auf die wenigen Tage mit "Feinstaubalarm" beschränken. An solchen Tagen mit absehbar hoher Luftbelastung durch Feinstaub versucht die Stadt schon jetzt, die Autofahrer davon zu überzeugen, ein anderes Verkehrsmittel zu nutzen. Da die Tage mit hoher Feinstaubbelastung oft mit einer hohen Stickoxidbelastung einhergehen, könnte schon ein Fahrverbot an diesen Tagen genügen um die Grenzwerte einzuhalten.
Interessant ist zudem, dass der Stuttgarter Luftreinhalteplan als einziger die absehbaren Schwierigkeiten bei der Kontrolle des Fahrverbots erwähnt. Die Anzahl der Verstöße müsse in die Evaluation mit einbezogen werden. Wenn die Verbote also nicht beachtet werden, dann kann, so die Überzeugung der Stuttgarter Entscheidungsträger, die Lösung nicht in einer großflächigen Kontrolle des eher harmlosen Vergehens liegen - sondern in der Abschaffung.
Völlig unklar ist in Stuttgart noch, wann mögliche Fahrverbote in Kraft treten könnten. Ein Sprecher des Umweltministeriums Baden-Württemberg teilt mit, man werde "das Urteil abwarten und es dann in den Diskussionsprozess mit einbeziehen." Ein konkretes Datum für die Umsetzung gibt es noch nicht.
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Düsseldorf, Hamburg, Berlin und das Ruhrgebiet
Düsseldorf
Düsseldorf teilt mit Stuttgart die zweifelhafte Ehre, direkter Gegenstand des Bundesverwaltungsgerichts-Urteils zu sein. Wer daraus aber schließt, die Richter könnten in ihrem Urteil konkrete Verbote für die Stadt erlassen, der irrt. Das Gericht entscheidet nur darüber, ob das Land Nordrhein-Westfalen für das Düsseldorfer Stadtgebiet überhaupt Fahrverbote erlassen darf und ob diese zur Einhaltung der Grenzwerte zwingend erforderlich sind. Welche Schlüsse das Land daraus zieht, ist aber eine andere Frage. Klar ist bisher nur, dass der Luftreinhalteplan in der Stadt im Juli in Kraft treten soll. Was da aber drinsteht, das hält sich die zuständige Bezirksregierung offen. Es könnten erstmal nur die Straßen mit gemessener Wertüberschreitung gesperrt werden, die Verbote könnten sich erstmal nur auf Lastwagen beziehen oder zeitlich beschränkt sein. Soweit die offizielle Sprachregelung. Aus den Anhörungen zum Luftreinhalteplan dringt derweil jedoch nach außen, dass die Bezirksregierung dort auch ein Modell mit sehr vielen Sperrungen vorgestellt hat, welches "die Innenstadt de facto abriegeln würde", so ein Teilnehmer. Ob es wirklich so weit kommt, steht aber noch in den Sternen. Die lokale Politik zumindest wendet sich fast geschlossen gegen die Verbote.
Ruhrgebiet
Auch in Essen und Dortmund werden die Grenzwerte für Stickoxide zwar deutlich übertroffen, in Bezug auf das Urteil herrscht hier dennoch größtmögliche Gelassenheit. Vom Leipziger Verfahren sei man gar nicht direkt betroffen, auch die Aufstellung eines neuen Luftreinhalteplans stehe hier nicht unmittelbar an. Die darin zum Ausdruck kommende Verzögerungstaktik funktioniert so: Da das Urteil die Städte nicht unmittelbar betrifft, würde es selbst im klarsten Falle lediglich der Umwelthilfe die Grundlage dafür bieten, um die aktuellen Luftreinhaltepläne anzugreifen. Die müssten dann erstmal von einem Gericht für ungültig erklärt werden. Sobald das geschieht, würde die Bezirksregierung in die Planung und Öffentlichkeitsbeteiligung einsteigen. Bis aus diesem Prozess letztlich Fahrverbote entstünden, könnte der technische Fortschritt das Problem bereits von sich ausgelöst haben.
Der einzige Haken an der Überlegung ist die Politik. Sollte das Land von sich aus neue Luftreinhaltepläne in Auftrag geben, könnte es doch schneller gehen. Vor 2019 passiert aber auch in diesem Falle nichts.
Besonders unwahrscheinlich sind solche Verbote in Essen zudem, da die Stadt just als Modellkommune für neue Mobilitätsformen benannt wurde. Hier will die Bundesregierung der Europäischen Union zeigen, dass sie das Problem auch ohne Milliardenstrafen und Fahrverbote in den Griff bekommt.
Hamburg
Warum spricht vor der großen Diesel-Entscheidung eigentlich keiner über Hamburg? Mit fast 190.000 Diesel-Fahrern ist Hamburg nach Berlin die am zweitstärksten von drohenden Fahrverboten betroffene Stadt. Vielleicht steht die Hansestadt weniger im Mittelpunkt, weil sie die einzige Stadt ist, in der auf der Klägerseite nicht die medial omnipräsente Umwelthilfe steht, sondern die Umweltschutzorganisation BUND. Dabei ist klar: Nirgendwo könnten die Fahrverbote so unmittelbar in Kraft treten wie an der Elbe. Denn Hamburg hat bereits einen Luftreinhalteplan, der die Verbote explizit vorsieht. Auf Teilen der Stresemannallee und der Max-Brauer-Allee sind dort Fahrverbote für Dieselautos, die nicht mindestens die Norm Euro 6 erfüllen, vorgesehen. Diese sind ausgesetzt, bis Rechtsklarheit herrscht. Sollte die am Donnerstag hergestellt werden, so bestätigen die Behörden, werde man unmittelbar mit der Umsetzung beginnen: Schilder beschaffen und aufstellen. Für die Hamburger Dieselfahrer gibt es dennoch einen Trost: Die Fahrverbote könnten hier zwar schneller kommen als irgendwo sonst, dafür ist das Ausmaß ziemlich gering. Nur zwei Kilometer Straße sind betroffen.
Kommen Diesel-Fahrverbote in Innenstädten?
Berlin
Es wäre eine Schmach, die weit über deutsche Grenzen hinaus für Gesprächsstoff sorgen würde: ein Dieselverbot in Berlin. Wenn die Lieblingstechnologie der deutschen Autobauer ausgerechnet in der Bundeshauptstadt zeitweise verboten wäre, wäre das wohl die Krönung des VW-Dieselskandals – und Kanzlerin Angela Merkel müsste für ihren Audi A8 mit Dieselantrieb eine Ausnahmegenehmigung bei der Stadtverwaltung beantragen. Entsprechend hektisch wird an der Spree nun agiert. Ein neuer Zehn-Punkte-Plan soll Fahrverbote in letzter Minute verhindern. Wirtschaft, Wissenschaft, Gewerkschaften, Stadtbezirke und Senat hätten sich auf ein "kurzfristiges Maßnahmenpaket" verständigt, das die Stickoxidbelastung "signifikant senken wird", so heißt es in der Abschlusserklärung des "2. Berliner Mobilitätsgesprächs des Regierenden Bürgermeisters" vom 18. Januar. Die Maßnahmen, so verkünden die Akteure vollmundig, "führen dazu, dass Fahrverbote für Dieselfahrzeuge vermieden werden". Ob das wirklich gelingen kann, ist fraglich. Denn zumindest kurzfristig dürften die Maßnahmen nicht den gewünschten Effekt bringen: Förderung von E-Mobilität, sauberen Taxen, Car-Sharing und Radverkehr – all das verspricht allenfalls auf längere Sicht Linderung für die schadstoffgeplagten Bürger. Die Folgen möglicher Fahrverbote in Berlin wären rekordverdächtig: 248.000 Diesel der voraussichtlich von einem Fahrverbot betroffenen Schadstoffklassen 1 bis 5 sind in Berlin gemeldet und damit mehr als in jeder anderen Stadt.
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Frankfurt, Köln und München
Frankfurt
Die Main-Metropole macht ihren rund 140.000 Dieselfahrern (davon 90.000 mit Euro 5 oder schlechter) Hoffnung. Auf die Anfrage der WirtschaftsWoche, ob Maßnahmen vorgesehen seien, mit denen Fahrverbote für Diesel kurzfristig umgesetzt werden könnten, antwortete die Stadtverwaltung knapp: "Nein". Schnell wird in Frankfurt also erst einmal nichts passieren – wohl auch, weil die Stadt keine Möglichkeit sieht, Fahrverbote umzusetzen, solange es keine Kennzeichnung von vergleichsweise sauberen Dieseln (Euro 6) mittels "Blauer Plakette" gibt. Damit ist die Stadt auf einer Linie mit dem Land Hessen: Mit der "Blauen Plakette" könne "ein Instrument gegen die Stickstoffdioxidproblematik geschaffen werden", heißt es im hessischen Umweltministerium. Das Land setze sich deshalb auch bei der Bundregierung für die bundesweite Einführung der "Blauen Plakette" ein. Fahrverbote seien dagegen, so das Ministerium, "das letzte Mittel der Wahl". Die "Blaue Plakette" hätte strengere Voraussetzungen als die bislang übliche "Grüne Plakette". In der Umweltzone in Frankfurt sind seit fünf Jahren nur noch Dieselfahrzeuge und Benziner mit einer solchen Plakette zugelassen. Nicht alle Autofahrer halten sich an das Einfahrverbot für ältere Autos: Über 31.000 Ordnungswidrigkeitsverfahren wegen fehlender oder falscher Plakette leitete die Stadt 2016 gegen Autofahrer ein. 2017 waren es rund 17.000. Die Autofahrer wurden mit Bußgeldern von 55 bis 80 Euro bestraft, was Frankfurt Zusatzeinnahmen von 3,7 Millionen Euro in den zwei Jahren bescherte.
Köln
In Köln hat der Stadtrat im Februar "die Einführung der sogenannten Blauen Plakette" beschlossen. Dadurch würde "nur Dieselfahrzeugen mit niedrigem Schadstoffausstoß die Einfahrt in die Umweltzone gestattet", heißt es in einem Ratsbeschluss. Was nach einem Fakt klingt, ist in Wahrheit eher eine Willensbekundung. Denn die "Blaue Plakette" muss auf Bundesebene beschlossen werden. Passiert das nicht, ist dieser Teil des Ratsbeschlusses in Köln hinfällig. Immerhin – Köln hat der Plakette vorsorglich schon den Weg geebnet. Auch sonst gibt sich die Stadt entschlossen: "Unmittelbar nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Februar 2018", so heißt es in einer Antwort der Stadtverwaltung an die WirtschaftsWoche, "wird die Bezirksregierung in die Fortschreibung des Luftreinhalteplans Köln einsteigen." Zu Fahrverboten werde es "Ausnahmeregelungen geben, die landesweit gültig zur Anwendung kommen sollen." Zu dieser Frage liefen derzeit "Abstimmungsgespräche mit der Landesregierung".
Kurzfristig würde Köln, wo es 117.000 Halter älterer Diesel (Euro 1 bis 5) gibt, bei einem entsprechenden Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes wohl nicht an Fahrverboten vorbeikommen. Ein von der Stadt Köln beauftragtes Gutachten zeigt laut Stadtverwaltung "deutlich, dass wir ohne Fahrbeschränkungen die Grenzwerte an den Hauptbelastungspunkten unserer Stadt in absehbarer Zeit nicht einhalten werden." Aber: Ein "pauschales Dieselfahrverbot ohne Rücksicht auf den tatsächlichen Schadstoffausstoß" werde es nicht geben, da es "die Funktionsfähigkeit unserer Stadt gefährden würde". Außerdem sieht Köln die Autohersteller in der Verantwortung: "Nach Auffassung der Stadt ist es ganz entscheidend, dass die Automobilindustrie zügige Hardware-Umrüstungen umsetzt. Auch hier ist die Bundesregierung gefragt und muss endlich handeln."
Welche Schadstoffe im Abgas stecken
Stickoxide (allgemein NOx) gelangen aus Verbrennungsprozessen zunächst meist in Form von Stickstoffmonoxid (NO) in die Atmosphäre. Dort reagieren sie mit dem Luftsauerstoff auch zum giftigeren Stickstoffdioxid (NO2). Die Verbindungen kommen in der Natur selbst nur in Kleinstmengen vor, sie stammen vor allem aus Autos und Kraftwerken. Die Stoffe können Schleimhäute angreifen, zu Atemproblemen oder Augenreizungen führen sowie Herz und Kreislauf beeinträchtigen. Pflanzen werden dreifach geschädigt: NOx sind giftig für Blätter und sie überdüngen und versauern die Böden. Außerdem tragen Stickoxide zur Bildung von Feinstaub und bodennahem Ozon bei.
Kohlendioxid (CO2) ist in nicht zu großen Mengen unschädlich für den Menschen, aber zugleich das bedeutendste Klimagas und zu 76 Prozent für die menschengemachte Erderwärmung verantwortlich. Der Straßenverkehr verursacht laut Umweltbundesamt rund 17 Prozent aller Treibhausgas-Emissionen in Deutschland – hier spielt CO2 die größte Rolle. Es gibt immer sparsamere Motoren, zugleich aber immer größere Autos und mehr Lkw-Transporte. Außerdem mehren sich Hinweise darauf, dass Autobauer nicht nur bei NOx-, sondern auch bei CO2-Angaben jahrelang getrickst haben könnten.
Bei der Treibstoff-Verbrennung in vielen Schiffsmotoren fällt auch giftiges Schwefeldioxid (SO2) an. In Autos und Lkws entsteht dieser Schadstoff aber nicht, was am Kraftstoff selbst liegt: Schiffsdiesel ist deutlich weniger raffiniert als etwa Pkw-Diesel oder Heizöl und enthält somit noch chemische Verbindungen, die bei der Verbrennung in Schadstoffe umgewandelt werden.
Winzige Feinstaub-Partikel entstehen entweder direkt in Automotoren, Kraftwerken und Industrieanlagen oder indirekt durch Stickoxide und andere Gase. Die Teilchen gelangen in die Lunge und dringen in den Blutkreislauf ein. Sie können Entzündungen der Atemwege hervorrufen, außerdem Thrombosen und Herzstörungen. Der Feinstaub-Ausstoß ist in Deutschland seit Mitte der 1980er Jahre deutlich gesunken. Städte haben Umweltzonen eingerichtet, um ihre Feinstaubwerte zu senken.
Feinstaub entsteht aber nicht nur in den Motoren. Auch der Abrieb von Reifen und Bremsen löst sich in feinsten Partikeln. Genauso entstehen im Schienenverkehr bei jedem Anfahren und Bremsen feiner Metallabrieb an den Schienen. All das landet ebenfalls als Feinstaub in der Luft.
Katalysatoren haben die Aufgabe, gefährliche Gase zu anderen Stoffen abzubauen. In Autos wandelt der Drei-Wege-Kat giftiges Kohlenmonoxid (CO) mit Hilfe von Sauerstoff zu CO2, längere Kohlenwasserstoffe zu CO2 und Wasser sowie NO und CO zu Stickstoff und CO2 um. Der sogenannte Oxidations-Kat bei Dieselwagen ermöglicht jedoch nur die ersten beiden Reaktionen, so dass Dieselabgase noch mehr Stickoxide enthalten als Benzinerabgase. Eingespritzter Harnstoff („AdBlue“) kann das Problem entschärfen: Im Abgasstrom bildet sich so zunächst Ammoniak, der anschließend in Stickstoff und Wasser überführt wird.
München
In der Landeshauptstadt drohen 185.000 Dieselbesitzern mit älteren Fahrzeugen (Euro 1 bis 5) Fahrverbote. Denn nach einer vom Bayerischen Landesamt für Umwelt beauftragten Modellrechnung wird in München an 24 Prozent des 511 Kilometer langen Hauptverkehrsstraßennetz die Stickoxid-Grenzwerte überschritten. "Jede einzelne Streckensperrung hätte folglich eine Wechselwirkung mit anderen Bereichen, so dass eine reine räumliche Verlagerung des Verkehrs und damit eine Verschlechterung der Luftsituation an anderer Stelle nicht zielführend sind", warnt die Stadtverwaltung. Die Stadt warnt auch vor einem monströsen Verwaltungsaufwand: "Sollten alle von Grenzwertüberschreitungen betroffenen Straßenabschnitte für Diesel-Fahrzeuge gesperrt werden, wäre dies mit einem Aufwand von rund 130.000 Straßenschildern im Stadtgebiet zu Kosten von über 18 Millionen Euro verbunden". Für Bestellung, Produktion und Aufstellung der Straßenschilder rechnet die Stadt mit einem Zeitaufwand von zwei bis drei Jahren. "Zudem", so erklärte die Stadtverwaltung der WirtschaftsWoche, "müssten dauerhaft rund 100 Personalstellen für die Prüfung und Ausstellung von Ausnahmegenehmigungen für betroffene Anwohner und Anlieger in der Stadtverwaltung eingestellt werden." Wie Köln sieht auch die Heimatstadt von BMW auch die Autohersteller am Zug. Stephanie Jacobs, Münchner Referentin für Gesundheit und Umwelt: "Nur der Bund kann die Automobilindustrie für verpflichtende und wirksame Nachrüstungen der betroffenen Fahrzeuge in die Pflicht nehmen."
