Es passiert nicht alle Tage, dass sich ein Wirtschafts-Nobelpreisträger in die Diskussion einmischt, wer künftig das Bundesfinanzministerium leiten soll. Auch der Ratschlag von Joseph Stiglitz, Deutschland solle die Schuldenbremse abschaffen, weil sie aus dem vergangenen Jahrhundert stamme und nicht mehr zeitgemäß sei, ist bemerkenswert. Die Aussage muss schon deshalb erstaunen, weil Deutschland die Schuldenbremse nicht im letzten Jahrhundert eingeführt hat, sondern erst im Jahr 2009 im Zuge der globalen Finanzkrise. Und während der deutsche Schuldentrend im vergangenen Jahrhundert ohne Schuldenbremse nach oben zeigte, ist es mithilfe der Schuldenbremse erstmals gelungen, die Schuldenquote substanziell zu senken (von rund 80 auf 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts).
Nun muss man wissen, dass es eine Art Hobby von Joseph Stiglitz ist, vor solider Haushaltspolitik zu warnen. Die aktuellen Äußerungen sind so gesehen nichts Außergewöhnliches. Dennoch fallen seine Aussagen in eine Zeit, in der auch in Deutschland diskutiert wird, ob die Schuldenbremse nicht eine hinderliche finanzpolitische Fessel ist. Die Pläne der möglichen neuen Bundesregierung können so teuer werden, dass die Schuldenbremse wohl tatsächlich im Weg stehen wird. Schon taucht die Frage auf, ob die skeptische Sicht der Deutschen auf Staatsschulden nur eine Obsession ist. Sind Schulden viel weniger bedrohlich, als es die Deutschen traditionell meinen? Bremst der Verzicht auf Schulden gar das Wachstum?
Ein Blick in die Praxis stützt die traditionelle deutsche Sicht: Zu Problemfällen werden finanzpolitisch unsolide Länder und nicht die Länder, die sich um strukturell ausgeglichene Haushalte bemühen. Länder wie Griechenland und Italien, die sich ganz im Sinne von Stiglitz kräftig verschuldet hatten, brauchten während der Eurokrise Beistand – von der EZB und von den finanzpolitisch vergleichsweise soliden Ländern Europas.
Zentralbanken geraten unter fiskalische Dominanz
Das geldpolitische Dauerfeuer und der Umbau der europäischen Fiskalarchitektur (EFSF, ESM, „EU Next Generation“) waren und sind nur deshalb nötig, weil hochverschuldete Staaten nicht mehr aus eigener Kraft zurechtkommen. Private Geldgeber sind inzwischen manchmal nur noch bereit, Staaten Geld zu leihen, wenn sie eine implizite Garantie von der Zentralbank haben. Im Ernstfall wollen die Investoren die Anleihen hoch verschuldeter Länder an die EZB verkaufen können, wenn sie sonst keine Abnehmer mehr finden.
Auch außerhalb der Eurozone geht es vielfach nicht mehr ohne die Zentralbanken. So lag von den rekordhohen japanischen Staatsschulden (rund 250 Prozent des Bruttoinlandsprodukts) bereits vor der Corona-Pandemie rund die Hälfte aller Staatsanleihen bei der Bank of Japan. Ohne die Zentralbank wäre das japanische Schuldenmodell also längst nicht mehr tragbar. Auch die amerikanische Notenbank Fed sichert mit ihrer expansiven Geldpolitik ein niedriges Zinsniveau, so dass die hohen Haushaltsdefizite der US-Regierung finanzierbar bleiben. Die Anzeichen für eine fiskalische Dominanz der Geldpolitik mehren sich: Die Geldpolitik muss sich zunehmend um die Stabilisierung der Staatsschulden kümmern. Ihren eigentlichen Auftrag, das Preisniveau zu stabilisieren, müssen die Zentralbanken nebenbei auch noch erfüllen.
Der Befund ist also klar: Hohe Schulden sind ab einem gewissen Punkt nicht mehr tragfähig. Wo genau dieser Punkt liegt, lässt sich nicht exakt berechnen. Darüber entscheiden die Investoren mit ihrem Vertrauen beziehungsweise Vertrauensentzug. Um weitere Krisen zu vermeiden, werden präventive Maßnahmen benötigt. Ökonomen setzen dabei gern auf die Disziplinierungsfunktion der Finanzmärkte: Steigen die Schulden eines Landes, dann verlangen Investoren höhere Risikoprämien. Die Zinsen ziehen an. Der Finanzminister erhält also einen finanziellen Anreiz, zu einer tragfähigen Finanzpolitik zurückzukehren.
Finanzmärkte können Schuldenregeln nicht ersetzen
Leider taugen die Finanzmärkte als Disziplinierungsinstrument in der Praxis aus zwei Gründen nur bedingt. Erstens verzerren die Zentralbanken mit ihren Anleihekäufen die Zinsen. Sie drücken das Zinsniveau und engen die Zinsdifferenzen zwischen finanzpolitisch soliden und unsoliden Ländern stark ein. Im Ergebnis kommen von den Anleihemärkten keine angemessenen Risikosignale mehr. Sie sind noch ungefähr so nützlich wie ein Fieberthermometer, das nur noch Temperaturen zwischen 36,0 und 37,5 Grad anzeigt – selbst wenn der Patient an hohem Fieber leidet.
Zweitens haben die Finanzmarktakteure unabhängig von den unorthodoxen Zentralbankmaßnahmen gezeigt, dass auf sie kein Verlass ist. Märkte übertreiben in die eine wie die andere Richtung. Mal ignorieren sie Risiken, mal übertreiben sie. Vor der Eurokrise interessierten sich die Finanzmarktakteure nicht für die offensichtlichen Risiken, die mit den hohen Staatsschulden in Griechenland einhergingen. Sie verlangten praktisch keine Risikoaufschläge. Griechenland finanzierte sich genauso günstig am Kapitalmarkt wie Deutschland.
Doch wehe, wenn die Stimmung kippt. Als Griechenland plötzlich zum Pleitekandidaten wurde, erfasste die Panik schnell auch solche Länder, denen es fundamental deutlich besser ging. Aber in einer Marktpanik wird nicht mehr ausreichend differenziert. Die Gefahr der sich selbst erfüllenden Prophezeiungen zog auf: Wenn alle Marktakteure daran glauben, dass ein Land in die Pleite rutscht und deshalb ihr Kapital aus dem Land abziehen, dann geht das Land tatsächlich pleite. Nur die EZB konnte die Marktpanik damals beenden.
Unter dem Strich ist die Lehre aus der Eurokrise: Finanzmärkte disziplinieren nicht ausreichend, aber sie bestrafen. Damit bleibt die Frage, wie die Ausgabefreude der Politiker beschränkt werden kann. Gute Gründe für höhere Staatsausgaben gibt es schließlich immer. Wenn aber alle guten oder gut gemeinten Ausgabenpläne ohne Rücksicht auf Budgetbegrenzungen umgesetzt werden, wächst der Schuldenberg immer weiter, bis er nicht mehr finanzierbar ist.
Fiskalregeln verhindern Krisen
An diesem Punkt setzen Fiskalregeln an – also die Regeln, die Nobelpreisträger Stiglitz für überflüssig hält. Der Internationale Währungsfonds (IWF) sieht es übrigens anders als Sitglitz. Er stellt in seinem neuesten „Fiscal Monitor“ die Vorzüge von Schuldenregeln heraus. „Strengthening the Credibility of Public Finances“ – der Titel der Herbstausgabe spricht für sich. Gemäß IWF können Länder mit Schuldenregeln einen initialen Schuldenanstieg nicht nur schneller beenden, sie schaffen es auch, die Schuldenquote schneller wieder zu senken als Länder ohne Schuldenregeln.
Mit diesem Befund ist es umso fragwürdiger, dass auch der europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt immer wieder infrage gestellt wird. Wären die Fiskalregeln von Anfang an konsequent eingehalten worden, wäre uns die Eurokrise erspart geblieben. Alle anderen Länder hätten finanzpolitisch so solide dagestanden, dass es während der Griechenland-Krise gar nicht erst zur Ansteckung gekommen wäre. Tatsächlich hielten die EU-Länder die europäischen Fiskalregeln in den Jahren 1998 bis 2019 im Schnitt aber nur zu rund 50 Prozent ein.
Es wäre also klug, auf europäischer Ebene die Glaubwürdigkeit der Fiskalregeln zu stärken. Und es wäre klug, die Glaubwürdigkeit der deutschen Schuldenregel nicht zu beschädigen. Sowohl die Schuldenbremse als auch die europäischen Fiskalregeln sind übrigens flexibel genug, um eine antizyklische Fiskalpolitik in normalen Konjunkturabschwüngen und bei schweren Krisen wie der Corona-Pandemie zu ermöglichen. Wer hingegen auf Fiskalregeln verzichten möchte – ob Nobelpreisträger oder angehender Finanzminister – agiert letztlich mit offener Deckung.
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