Ernst Ferdinand Wilmsmann gehörte noch bis vor Kurzem zu den unzweifelhaften Spitzenbeamten der Bundesnetzagentur. Seit Jahren obliegt es ihm als Vorsitzendender einer Kammer in der Bonner Behörde, zentrale Beschlüsse für den Telekommunikationsmarkt zu fassen: über Preise oder den Zugang zum Netz. Streng der Neutralität verpflichtet, entschied Wilmsmann mal im Sinne der Deutschen Telekom, mal folgte er den Argumenten der Konkurrenten wie Vodafone oder O2. Ein Verdacht, der Beamte könnte dabei politischen Vorgaben aus Berlin oder Brüssel folgen, ist nie aufgekommen.
Seit dem 24. April ist das jedoch anders. 40 Vertreter der Deutschen Telekom und ihrer Konkurrenten hatten sich im Konferenzraum 0.10 in der Bonner Zentrale der Bundesnetzagentur versammelt, um noch offene Details des neuen Glasfaser-Ausbauprogramms auszuhandeln. Sechs Milliarden Euro will die Deutsche Telekom in den kommenden zwei Jahren in Deutschland investieren, um die DSL-Anschlüsse für Internet und Fernsehen von 24 Millionen Haushalten von maximal 16 oder 50 Megabit auf 100 Megabit pro Sekunde zu beschleunigen. Als marktbeherrschendes Unternehmen, so viel war klar, ist die Telekom verpflichtet, Konkurrenten Zugang zu den Anschlussleitungen zu gewähren. Wie, darüber muss Wilmsmanns Beschlusskammer entscheiden.
Es war 1989 als die Bundespost noch das Sagen hatte
Doch zum konstruktiven Gespräch darüber kam es am 24. April gar nicht. Nach fünf Stunden und zum Teil hitzig geführten Debatten verließen alle bis auf die Vertreter der Deutschen Telekom verärgert den Saal. Wilsmann hatte alle Grundsatzdiskussionen abgewürgt und die Behandlung von Detailfragen vertagt. „Was war das denn?“, fragten sich unisono die Chefs der sonst so zerstrittenen Interessenverbände und kündigten an, ihre Haltung zu dem Milliardenprojekt zu überdenken. „Das Ziel der Telekom ist es, die Kontrolle über ihr Netz zurückzubekommen – und uns würde dann jegliche Planungssicherheit fehlen, wann und welche Dienste wir in Zukunft anbieten können“, schimpft Jürgen Grützner, Geschäftsführer beim Verband der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten (VATM).
Dem Telekommunikationsmarkt droht der Rückfall in die alten Monopolzeiten vor 1989, als die Bundespost allein das Sagen hatte, was in ihrem Netz passiert. Das Verhalten der Bundesnetzagentur ist der Vorbote eines Politikwechsels, der derzeit auf höchster Ebene in der Brüsseler EU-Kommission vorbereitet wird. Weniger Wettbewerb und mehr Rücksicht auf Ex-Monopolisten wie die Telekom sollen dafür sorgen, dass die Preise für Internet und Telefonie wieder steigen und sich Milliardeninvestitionen in neue Glasfasernetze für die Konzerne rechnen. Bis 2020, so das Ziel der von der EU-Kommission vorgelegten Digitalen Agenda, soll jeder Haushalt einen breitbandigen Internet-Anschluss mit einer Geschwindigkeit von mindestens 30 Megabit pro Sekunde bekommen. Diesen Kraftakt sollen nach dem Willen von EU- Kommissarin Neelie Kroes Riesen wie die Telekom leisten. Die damit verbundenen Wachstumsimpulse, so Kroes’ Hoffnung, könnten die arg gebeutelte Euro-Zone aus der Krise führen.
Telekomliberalisierung: Die Meilensteine seit der Postreform
Die EU-Kommission steckt mit dem sogenannten Grünbuch die Grundzüge eines neuen ordnungspolitischen Rahmens für die Öffnung der Telekommunikationsmärkte in Europa ab.
Das Poststrukturgesetz tritt in Kraft. Mit der Postreform I werden insbesondere die Märkte für Mobilfunk und Endgeräte liberalisiert. Kunden können erstmals die Telefone, die sie an den Anschluss stöpseln, frei auswählen.
Mannesmann Mobilfunk gewinnt die Ausschreibung für die D2-Lizenz und tritt mit dem Bau des ersten privaten Mobilfunknetzes in Konkurrenz zur Bundespost.
Die Postreform II wird mit dem Ziel verabschiedet, die Bundesunternehmen Telekom, Postdienst und Postbank in Aktiengesellschaften umzuwandeln.
Das Festnetzmonopol der Deutschen Telekom fällt, Telekom-Kunden können erstmals über alternative Anbieter durch Eingabe von Netzvorwahlen (Call by Call) telefonieren.
Die ersten alternativen Anbieter bieten DSL-Anschlüsse in Konkurrenz zur Deutschen Telekom an. Bis heute sind neun Millionen Kunden gewechselt.
Die Telekom bekommt mehr Freiheiten für ihr neues Glasfasernetz VDSL, das sie für zwölf Millionen Haushalte in 50 Städten ausrollt. Konkurrenten können erst 2009 die ersten Produkte vermarkten.
Die EU-Kommission kündigt erstmals eine „Digitale Agenda“ für die Neuordnung des Telekommunikationsmarktes an. Schneller Ausbau von Glasfasernetzen ist dabei wichtiger als weitere Preissenkungen.
Die Bundesnetzagentur ändert das bisherige Regulierungsregime. Die Deutsche Telekom darf unter bestimmten Auflagen eine neue Technik (Vectoring) exklusiv einsetzen, um mit dem überlegenen Kabel-TV-Anschluss konkurrieren zu können.
Wettbewerb zurückgedreht
Doch die Medaille hat eine zweite, dunkle Seite. Denn zum Dank für ihre Leistung wollen die Regulierungsbehörden für die Konzerne den Wettbewerb zurückdrehen, nicht nur im Netz, sondern sogar bei dem Endgerätemarkt, auf dem bereits in den späten Achtzigerjahren die Vielfalt eingezogen war. Die Gefahr ist so groß, dass 16 Gerätehersteller die Bundesnetzagentur und das Bundeswirtschaftsministerium schriftlich aufforderten, die Kernpunkte der Liberalisierung zu garantieren.
So konnten sich die Kunden bis jetzt darauf verlassen, dass sie jeden WLAN-Router oder jede Alarmanlage an ihren DSL-Anschluss stöpseln durften. Doch inzwischen beginnen erste Netzbetreiber wie die spanische Telefónica und Vodafone, die freie Gerätewahl einzuschränken und ihren Kunden speziell konfigurierte Geräte aufzuzwingen. Die Bundesnetzagentur schreitet nicht ein. „Wettbewerb scheint nicht mehr gefragt zu sein, und das beunruhigt mich“, schimpft Johannes Nill, Chef der Berliner Firma AVM, die den bekannten Router FritzBox herstellt.
Viele kleine Einzelschritte
Der EU-Kommission schwebt ein anderes Marktmodell vor als bisher. Anstelle eines intensiven Wettbewerbs in einem zersplitterten Markt mit 1200 Festnetz- und 100 Mobilfunkbetreibern sowie 1500 Kabel-TV-Anbietern sollen ehemalige Monopolisten wie Deutsche Telekom, France Télécom und die spanische Telefónica ihre frühere Dominanz zurückerhalten, das Geschehen auf dem europäischen Markt bestimmen und so der Konkurrenz aus den USA und Asien Paroli bieten. „In der europäischen Telekommunikationspolitik bahnt sich ein Paradigmenwechsel an, an dessen Ende eine Hinwendung zum amerikanischen Regulierungsmodell steht“, befürchtet Karl-Heinz Neumann, Direktor des Wissenschaftlichen Instituts für Infrastruktur und Kommunikationsdienste (Wik) in Bad Honnef und Mitglied im wissenschaftlichen Beirat der Bundesnetzagentur. In den USA gebe es in den meisten Regionen nur ein Duopol. Das heißt: Die Wahlmöglichkeit der Kunden ist zwischen einem Telekommunikationskonzern und einem Kabel-TV-Anbieter beschränkt.
Besonders ärgert Neumann, dass es im Gegensatz zu früher keine öffentliche Diskussion über diese Kehrtwende gibt. „Der Paradigmenwechsel vollzieht sich schleichend in vielen Einzelschritten“, kritisiert Neumann. „Es gibt keine explizite Ankündigung mit fundierter Begründung und nachfolgende Umsetzung in Gesetzgebung und Regulierungsentscheidungen.“
Zwiespältige Bilanz der Liberalisierung
Grund für den Politikwechsel ist eine zwiespältige Bilanz der bisherigen Liberalisierung. Zwar profitieren die Verbraucher von dem dramatischen Preisverfall zum Teil von mehr als 90 Prozent. Doch der intensive Wettbewerb führt auch dazu, dass Umsätze, Investitionen und Beschäftigung zum Teil schon seit sechs Jahren stetig fallen. Verantwortlich dafür sind nach Ansicht der Deutschen Telekom die viel zu harten Eingriffe der Regulierungsbehörden. Konzernchef René Obermann hatte deshalb die EU-Kommission immer wieder aufgefordert, ihre verbraucherfreundliche Linie aufzugeben: „Irgendwann ist die Zitrone ausgequetscht.“ Europas Telekomkonzernen werde systematisch Kapital entzogen, das für die Investition in Glasfasernetze fehle.
Das amerikanische Regulierungsmodell dagegen stärkt die Konzerne und mutet den Verbrauchern deutlich höhere Preise zu. Nur vier landesweite Netzbetreiber, darunter die Marktführer AT&T und Verizon, konkurrieren um die 330 Millionen Kunden und kontrollieren 86 Prozent des Marktes. Wettbewerb gibt es nur zwischen den großen Telefongesellschaften und Kabel-TV-Anbietern. Denn im Gegensatz zu Europa gibt es keinen streng regulierten Zugang für Unternehmen ohne eigene Infrastruktur wie United Internet, die das Netz von Giganten wie AT&T oder Verizon für eigene Angebote nutzen könnten.
Höhere Preise in den USA
Weil solche Anbieter in den USA fehlen, sind dort die Preise für superschnelle Internet-Anschlüsse deutlich höher. Während die Telekom für einen DSL-Anschluss mit bis zu 16 Megabit pro Sekunde 34,95 Euro pro Monat verlangt, zahlt der Kunde bei AT&T umgerechnet 43 Euro, bei Verizon 53 Euro. Die neuen VDSL-Glasfaseranschlüsse (bis 50 Megabit pro Sekunde) kosten bei der Telekom 39,95 Euro pro Monat, bei Verizon umgerechnet 61 Euro. AT&T und Verizon konnten ihren Börsenwert deshalb in den vergangenen Jahren kräftig steigern, während die Aktien der großen europäischen Pendants weiter nahe ihren Tiefstkursen dümpeln.
Eine Kopie des US-Modells hätte dramatische Folgen. Große Telekom-Konkurrenten ohne eigenes Ortsnetz in Deutschland wie United Internet, Vodafone oder Telefónica würden aus dem Markt gedrängt oder müssten sich ganz der Telekom unterordnen. Im Extremfall würden sie zu reinen Wiederverkäufern von Produkten degradiert, die schon die Telekom anbietet. Zum stärksten Konkurrenten würden die TV-Kabelnetzriesen Kabel Deutschland und Unitymedia aufsteigen, die bereits 2012 die höchsten Zuwachsraten erzielten und in diesem Jahr noch stärker zulegen wollen.
Untermieter auf der Glasfaser
Die Unsicherheit belastet das Geschäft. Vodafone und Telefónica stellten die Akquise von Neukunden für DSL-Anschlüsse 2012 weitgehend ein und meldeten den Verlust von mehr als 400.000 Kunden. Wie es mit dem DSL-Geschäft weitergeht, wird bei beiden intensiv diskutiert. Vodafone denkt über eine Übernahme von Kabel Deutschland nach, um sich aus der Abhängigkeit von der Telekom zu befreien. Die hoch verschuldete Telefónica begibt sich ganz in die Obhut der Telekom. Ende vergangener Woche entschied Deutschland-Chef René Schuster, auf weitere Festnetzinvestitionen zu verzichten und komplett als Untermieter auf das neue Glasfasernetz der Telekom umzusatteln. Wie die Telekom unterstützt Telefónica den neuen Regulierungskurs der EU-Kommission und will künftig enger mit den anderen Ex-Monopolisten kooperieren. Als harter Wettbewerber fallen die Spanier damit aus.
Das neue Glasfasernetz könnte auch anderen DSL-Anbietern einen engeren Schulterschluss mit der Telekom aufzwingen. Geschickt setzten die Bonner die Unvollkommenheiten einer neuen Übertragungstechnik ein, um die Kontrolle über ihr gesamtes Netz zurückzuerobern. Der neue Internet-Turbo – im Branchenjargon Vectoring genannt – zündet nur, wenn kein Wettbewerber diese Technik in den Verteilerschränken einsetzt. Die gegenseitigen Störungen wären so groß, dass die erhoffte Beschleunigung auf 100 Megabit pro Sekunde nicht zustande käme.
Gegen Kabelgesellschaften
Mit der neuen Technik will die Telekom den Siegeszug der TV-Kabelnetzbetreiber stoppen. Denn Vectoring soll vor allem in den Städten zum Einsatz kommen, in denen Kabel Deutschland und Unitymedia längst Übertragungsgeschwindigkeiten von 100 Megabit pro Sekunde anbieten.
Ob die Aufholjagd gelingt, ist allerdings fraglich. Denn ohne allzu hohe Investitionen können die TV-Kabelnetze ihren technologischen Vorsprung ausbauen und schrittweise die Geschwindigkeit auf 200, 300 und 400 Megabit pro Sekunde hochfahren. Die erhofften Preissteigerungen, fürchten Experten, wird die Telekom deshalb kaum durchsetzen können.
Mehr Geld für Leistung
Völlig unklar ist zudem, was in Städten wie Köln und München passiert, wo Tochtergesellschaften von Stadtwerken längst mit dem Ausbau eigener Glasfasernetze begonnen haben und den auch fortsetzen wollen. Die in weiten Teilen Niedersachsens aktive Ewe will Glasfaser in 35 Städten verbuddeln, weiß aber nicht, ob ihr die Telekom nun zuvorkommt. „Die jetzt vorgeschlagenen Regelungen der Bundesnetzagentur reichen noch nicht aus, um Wettbewerbssymmetrie zwischen Wettbewerbern und Telekom beim Einsatz dieser Technologie zu schaffen“, fürchtet Wik-Direktor Neumann. Es entstehe ein Investitionsrisiko, das für die Telekom-Wettbewerber nicht mehr tragbar ist.
Im Gegenzug dürften die Netzbetreiber versuchen, Geschäfte zu machen, indem sie von den Kunden für bestimmte Leistungen einfach mehr verlangen. Dazu zählt der Plan der Telekom, DSL-Zugänge künftig nur noch mit Datenbegrenzung und Tempodrosselung zu verkaufen und für die Nutzung darüber hinaus zusätzlich Geld zu verlangen. Betroffen wären dadurch Dienste wie Internet-Telefonie, umfangreiche Nutzung von Videos aus dem Internet oder die Speicherung großer Datenmengen in der sogenannten Cloud, also bei einem Anbieter im Web.
Wahlfreiheit für den Kunden
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Dass das mehr als Planspiele sind, haben Zigtausende deutscher DSL-Kunden schon zu spüren bekommen. Einer von ihnen ist Max Afflerbach. Als der Student aus dem rheinischen Wesseling 2011 mit seinem DSL-Anschluss von 1&1 zur Telefónica-Tochter Alice wechselte, funktionierte der vorhandene Router – eine FritzBox von AVM – nicht mehr wie gewohnt. Insbesondere die Internet-Telefonie klappte nicht. „Die Konfigurationsdaten, mit denen ich die Internet-Telefonie in der FritzBox hätte einrichten können, rückte Alice nicht raus.“
Das sei widerrechtlich, ärgert sich der 23-Jährige. Schließlich sichere das Gesetz über Funkanlagen und Telekommunikationsendeinrichtungen (FTEG) dem Kunden Wahlfreiheit zu, über welche Technik er ins Netz geht. Auch Nutzer von Online-Anschlüssen der Vodafone-Tochter Arcor berichten von einem Routerzwang. Mittlerweile hat eine Vielzahl Internet-Nutzer dagegen Beschwerde eingelegt bei der Bundesnetzagentur – bisher ohne Erfolg. Im Februar teilten die Bonner Beamten mit, dass sie keine Handhabe sähen, die Netzbetreiber zur Herausgabe der Zugangsdaten zu zwingen. Die Formulierungen im Gesetz seien nicht klar genug.
Zwang zum Router
Setzt sich der Zwang zu einem bestimmten Router auf breiter Front durch, wäre das womöglich der Anfang vom Ende des liberalisierten Telefonmarkts. Schließlich waren es die Endgeräte, die in den Achtzigerjahren als Erstes der Monopolhoheit der Deutschen Bundespost entzogen wurden.
Entsprechend viel Brisanz birgt der Versuch einzelner DSL-Anbieter, das Gesetz umzudefinieren: Nicht mehr die Telefonbuchse im Wohnzimmer – wie in der Vergangenheit branchenweit gehandhabt – sei der Abschlusspunkt, der noch ins Hoheitsgebiet des Netzbetreibers fällt, sondern der daran angeschlossene Router. Erst dahinter, also an den Steckerbuchsen des Routers, beginne die Anschlusshoheit der Kunden, argumentieren etwa Telefónica oder Vodafone. Auch dagegen, teilte die Netzagentur genervten Kunden bereits mit, gebe es keine rechtliche Handhabe.
Fast alle Endgerätehersteller betroffen
Betroffen sind von dieser neuen Sichtweise fast alle Endgerätehersteller. „Den Kunden ist nicht mehr möglich, ihr Anschlussrecht für im Handel käufliche Geräte wahrzunehmen“, warnt die neu formierte Interessengemeinschaft, der Hersteller von Routern, Internet-Telefonen, Nebenstellenanlagen, Webcams und Alarmsystemen angehören. „Dabei ist es mehr denn je im Interesse der privaten und professionellen Nutzer, durch fairen Wettbewerb eine große Auswahl von möglichen Geräten zu haben.“
Die Manager der Branche hoffen auf ein Einsehen der Bundesnetzagentur. „Es gibt kein technisches oder ökonomisches Argument für eine Änderung der Regulierung“, sagt Mike Lange, Deutschland-Chef beim taiwanischen Hardwarehersteller D-Link. Der offenkundige Kurswechsel lasse sich „nur auf hervorragende Lobbyarbeit der Netzbetreiber zurückführen“.
