Völkerrechtler kritisiert : Deutsche blicken mit „behaglicher Unbefangenheit“ auf die Welt

Das Verständnis für eigene Interessen sei in Deutschland schwach ausgeprägt, klagt Völkerrechtler Matthias Herdegen. Als exportorientierte Wirtschaftsmacht sollte Deutschland sich eine Sicherheitsdoktrin zulegen.

Handeln? Deutschland warte lieber erst auf den Konsens, kritisiert Völkerrechtler Matthias Herdegen

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WirtschaftsWoche: Die Bundeskanzlerin nutzt kaum ein Wort so gerne wie „multilateral“. Zuletzt hat sie etwa in Marrakesch den UN-Migrationspakt als Symbol für den Multilateralismus, also die internationale Zusammenarbeit bezeichnet. Sie haben gerade ein Buch mit dem Titel „Kampf um die Weltordnung“ veröffentlicht. Ist Angela Merkel eine erfolgreiche Kämpferin für die Weltordnung?
Matthias Herdegen: Wir Deutschen wünschen uns eine multilaterale Welt, in der alle Akteure von universellen Werten getrieben und möglichst uneigennützig um die besten Lösungen und Modelle der Kooperation ringen. Diese unsere Sichtweise des Multilateralismus gilt nicht nur für die politische Spitze, sondern quer durch alle Parteien. Es ist eine die deutsche Gesellschaft seit Jahrzehnten prägende Haltung. Hier verbindet sich eine hohe Harmoniesüchtigkeit mit Anlehnung an unsere Partner und Distanz zu Machtfragen. Einen wesentlichen Anteil daran hat die Überzeugung, dass für Sicherheit andere zuständig sind, nämlich die Vereinigten Staaten. In dieser Welt haben wir uns außerordentlich behaglich in einer moralisch ungefährdeten Beobachterrolle eingerichtet, bis die humanitäre Intervention im Kosovo und der Afghanistan-Einsatz unserer Soldaten die aktive Konfrontation mit einer gar nicht heilen Welt gebracht hat.

Quer durch die Generationen herrscht immer noch die Vorstellung von einer Welt vor, in der Ordnung von fairer Kooperation getragen ist. In dieser Weltsicht hat jeder neue Konsens, jeder Vertrag mit anderen Staaten einen hohen Mehrwert schon an sich. Auch jenseits der Politik findet man bei klugen jungen Menschen heute die Vorstellung, alle Staaten würden sich regelkonform verhalten. Im Grunde sei also der Gang der Weltgeschichte so ähnlich wie ein Verfahren vor einem deutschen Amtsgericht. Diese Vorstellung von harmonischer und umfassender Kooperation schien zeitweise der Wirklichkeit nahezukommen – nämlich am Ende des Kalten Krieges. Bush Senior und Gorbatschow hatten gemeinsam eine neue Weltordnung der Kooperation ausgerufen, und viele glaubten an ein gutes „Ende der Geschichte“. Aber auch diese neue Ordnung beruhte im Wesentlichen auf der brüchigen Kooperation der beiden Weltmächte - im Zeichen der seither erschütterten amerikanischen Überlegenheit und des triumphierenden westlichen Verfassungsmodells, das sich nur in einem kleineren Teil der Staatengemeinschaft durchgesetzt hat.  

Also aus der deutsche Traum vom Multilateralismus?
Die heutige Wirklichkeit passt nun einmal nicht richtig zusammen mit der Vorstellung einer harmonischen Ordnung, in der der Multilateralismus und das Bemühen um universelle Werte regieren. Wir sehen die unverhüllten Großmachtallüren der Volksrepublik China, das imperiale Ausgreifen von Russland, das Denken dieser beiden Großmächte in weiträumigen Einflusssphären. Und dann poltert noch Präsident Trump auf die Weltbühne mit seiner starken Betonung nationaler Interessen und der Bereitschaft, auch im Alleingang bestimmte Lösungen durchzuboxen oder sich auch von uns liebgewordenen multilateralen Regimen ganz zu verabschieden, die entscheidend von den USA selbst geprägt waren. Glücklicherweise herrscht im Senat der USA noch eine weniger kurzatmige Sicht.

2010 sagte der damalige Bundespräsident Horst Köhler, im Notfall sei auch ein militärischer Einsatz notwendig, um deutsche Interessen zu wahren. Daraufhin hagelte es Kritik und Köhler trat zurück. Hat das Verständnis für eigene, nationale Interessen in den acht Jahren seither zugenommen?
Das Verständnis für eigene Interessen, die Belange der westlichen Welt und das Zusammenspiel mit globalen Anliegen ist in Berlin und in der deutschen Gesellschaft viel schwächer ausgeprägt als in London, Paris oder Washington. Wir sind eher hinter Köhlers Einsichten zurückgefallen. Es gilt in Deutschland immer noch als höchst suspekt, ja sogar unanständig, in Kategorien der nationalen Interessen zu argumentieren. Köhlers wichtiges Anliegen galt einem umfassenden Verständnis von Sicherheit, das auch die Sicherung maritimer Transportwege einschließt. Wir haben bis heute keine Klarheit darüber geschaffen wieweit der Auftrag unserer Streitkräfte reicht; viele in der deutschen Politik wollen darunter weder den Kampf gegen massive Angriffe durch Terrororganisationen noch die Rettung eigener Staatsangehöriger im Ausland fassen.

Als Mitglied der Parlamentskommission für den Einsatz der Streitkräfte habe ich erlebt, wie unendlich schwer es ist, in einer Koalition Entscheidungsprozesse im Interesse deutscher Handlungsfähigkeit und Bündnisfähigkeit zu erhalten. Wir haben in der Bundesrepublik nicht die Kraft, klare Leitlinien einer eigenen Sicherheitsdoktrin im Verbund mit unseren europäischen und nordatlantischen Partnern zu formulieren. Wir haben eine nordatlantische Strategie aber keine nationale Strategie, die anderen Akteuren deutlich machen würde, wo sie auf unsere Unterstützung zählen können, aber auch wo sie mit unserem energischen Widerstand rechnen müssen. Immerhin gewinnt seit einigen Jahren eine langfristige strategische Ausrichtung unserer Politik an Unterstützung.

Prof. Dr. DDr. h.c. Matthias Herdegen ist Direktor des Instituts für Öffentliches Recht sowie des Instituts für Völkerrecht und Direktor am Center for International Security und Governance der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität in Bonn. Aktuelle Veröffentlichung: Der Kampf um die Weltordnung: Eine strategische Betrachtung, C.H. Beck, 2018.

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Amerikanische Politikwissenschaftler denken oft weniger an Regeln, sondern fragen vor allem nach der Macht. Während umgekehrt europäische Intellektuelle, vor allem Völkerrechtler, sehr wenig an Machtfragen denken. Wenn wir Studenten fragen, ob ein Staat, dessen Existenz durch Massenvernichtungswaffen mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit  in nächster Zeit bedroht ist, berechtigt ist, im Alleingang zu handeln und diese Bedrohung zu neutralisieren, antworten fast alle: nein, nur wenn der UN-Sicherheitsrat zustimmt. Letztlich fehlt bei vielen jungen und gebildeten Europäern wohl die Sensibilität für die Nöte und Ängste von Menschen, deren Alltag von existentiellen Bedrohungslagen geprägt ist.

Ist da nicht ein Umdenken im Gange?
Dass auch die freiheitliche, rechtsstaatlich verfasste Gemeinschaft ein elementares Interesse an der eigenen Sicherung hat, sickert nur ganz allmählich ins Bewusstsein unserer politischen Führung und unserer Gesellschaft. Ein Staat muss dieses Interesse verteidigen. Nach innen bemühen wir seit Jahrzehnten das Modell der wehrhaften Demokratie, die sich gegen ihre Feinde verteidigt. Aber nach außen herrscht bis heute ein starkes Maß an behaglicher Unbefangenheit. Ganz allmählich befördert das Verhalten Russlands gegenüber seinen Nachbarn ein Umdenken. Das Gleiche gilt für das Ausgreifen der Volksrepublik China, auch nach Afrika, das zu einem wachsenden Unbehagen in Deutschland führt. Wenige haben noch die Illusion, dass China ein echter Verfechter einer liberalen Weltordnung wäre. Dennoch reagieren Teile der deutschen Politik geradezu schockiert, wenn man in der Kategorie legitimen nationalen Interesses argumentiert. Das gilt nicht nur im Zusammenhang mit der Europa-Politik, sondern allgemein bei Fragen internationaler Sicherheit, der Migration oder der Wirtschaftsordnung.

Ist die Wirtschaft mit ihrer Tendenz zur Expansion und inhärenten Abneigung gegen Grenzen ein Antrieb auf dem Weg zur „Weltordnung“?
Die Tendenz zur Integration der Märkte ist zweifellos ein wesentlicher Faktor im Sinne einer Stabilisierung der internationalen Ordnung und anhaltend friedlichen Beziehungen. Die Erfahrung des letzten halben Jahrhunderts zeigt uns, dass Handelsliberalisierung, wie wir sie nach dem Zweiten Weltkrieg mit dem GATT und der WTO verfolgt haben, letztlich einen entscheidenden Beitrag für eine friedliche und verlässliche internationale Ordnung sind. Aber: Langfristig hängt es von den Erwartungen der einzelnen Staaten ab, ob sich diese wirtschaftlichen Beziehungen stabilisierend und befriedend auswirken oder nicht. Wenn die weltwirtschaftliche Entwicklung allen beteiligten Akteuren Vorteile und Wohlstand bringt, wie es dem Leitbild der Welthandelsorganisation entspricht, dann trifft die positive Prognose zu.

Wenn aber Akteure befürchten, dass sie langfristig auf die Verliererstraße geraten, gilt das nicht mehr uneingeschränkt. Wir sehen das an Trumps Politik. Er bricht mit dem klassischen liberalen Ansatz seiner Vorgänger, wonach Welthandel im Interesse einer stabilen internationalen Ordnung und zugleich im nationalen Interesse der USA sei. Wenn er Schutzmauern um schwache Industrien errichtet, halte ich das für eine sehr problematische Weichenstellung. Weil dieser Protektionismus zu Lasten der internationalen Wirtschaftsordnung, zu Lasten anderer Länder und letztlich auch zu Lasten der USA selbst überalterte Strukturen alimentiert, die langfristig nicht wettbewerbsfähig sind. Andererseits ist die neue US-amerikanische Politik ernst zu nehmen, wenn sie verlangt, dass China seine Handelsüberschüsse nicht auf einem unfairen Weg erreichen soll - durch Wechselkursmanipulation oder andere wettbewerbsverzerrende Maßnahmen.

In Ihrem Buch „Der Kampf um die Weltordnung“ stellen sie Macht und Recht als widerstreitende Dominanten jeder internationalen Ordnung heraus. Welche Bedeutung hat heute volkswirtschaftlicher Erfolg eines Landes für dessen Macht?
Die Rolle der Wirtschaft steht in einer sehr engen Verbindung zu den Vorstellungen von stabiler Ordnung in der Welt und zum Zusammenspiel von Macht und Recht. Die Leistungskraft einer Volkswirtschaft hängt stark an einer regelbasierten Ordnung. Denn nur Regeln schaffen Berechenbarkeit, die langfristige Entscheidungen von Wirtschaftsakteuren ermöglicht. Die Zukunft der Welthandelsorganisation, die WTO, über die auch kürzlich beim G20-Gipfel in Argentinien diskutiert wurde, ist darum eine zentrale Frage nicht nur für die Wirtschaft, sondern für die Weltordnung insgesamt. Die Bundesrepublik Deutschland ist ein gutes Beispiel dafür, dass die wirtschaftliche Leistungskraft eines Landes sein Gewicht in der Staatenwelt entscheidend mitprägt. Dies verlangt aber, dass wir diese Position mit einem stärkeren Bewusstsein für die damit verbundene Verantwortung nach außen verbinden – auch durch die selbständige Formulierung eigener Leitlinien nach außen. Viel zulange sind wir hier in Deutschland einem abwartenden, ja von Ereignissen und anderen Akteuren getriebenen Stil der Politik gefolgt. Ohne eigenen Kompass, mit der Sehnsucht nach dem konfliktfreien Anschluss an einen sich abzeichnenden internationalen Konsens.

Diesen Konsens gibt es ja auch immer weniger.
Es gibt zumindest das Ringen um einen Konsens innerhalb der Europäischen Union und im Zusammenspiel mit unseren nordatlantischen Partnern. Aber Deutschland sollte eben nicht immer nur auf den Konsens warten, sondern selbst einmal versuchen, einen eigenen Kurs zu entwickeln und dann die Partner einzubinden, wie dies etwa der französische Präsident vorgemacht hat. Dies gilt auch für die Verbindung universeller Belange mit eigenen nationalen Interessen. Die nordatlantische Staatenwelt ist ein Bündnis, das in nahezu idealer Weise beides verbindet.

Werden die UN-Pakte zu Migration und Flüchtlingen die Weltordnung prägen und befestigen?
Das hängt davon ab, ob es positive oder negative Erwartungen sind, welche Staaten und Gesellschaften mit Migration verbinden. Wenn Migration wirklich so gelingen sollte, dass die westlichen Länder ihr liberales, offenes, leistungsfähiges und zu Solidarität fähiges Wirtschafts- und Gesellschaftsmodell bewahren können, ist das womöglich eine Win-win- Situation. Nur haben wir dafür in den letzten Jahren erschreckend wenig getan und unsere Gesellschaft durch die Migrationspolitik eher gespalten. Der Lobgesang der Bundesregierung auf den Migrationspakt irritiert viele durch seine unbelehrbare, ja naive Einseitigkeit. Die notwendige internationale Steuerung von Wanderungsbewegungen sieht anders aus. Bei aller gebotenen Differenzierung: Die Verbindung von Bildungsferne und Distanz zu unseren Grundwerten ist eine brisante Mischung, zu der nach jüngsten Studien Sorgen über einen wachsenden Antisemitismus hinzutreten. Vorbilder für eine gelungene Migration liefern andere Länder.

Wir müssen darauf achten, dass wir nicht diejenigen Kräfte aus den Entwicklungsländern anlocken, welche gerade in diesen ärmeren Ländern für den eigenen wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und rechtsstaatlichen Erfolg gebraucht werden. Darin steckt ein Dilemma. Viele Entwicklungsforscher mahnen, dass ein unbedachtes Weglocken der leistungsfähigen Menschen der Entwicklungsländer geradezu unethisch sei. Stattdessen solle man lieber für die wirtschaftliche und rechtsstaatliche Entwicklung in den Herkunftsländern etwas tun. Für die Mittel, die hier in Europa aufgewandt werden, um einen einzigen Einwanderer zu integrieren, kann man in seiner Heimatregion oft hundert Menschen effektiv helfen, wenn wir Paul Collier und anderen Kollegen folgen. Solche Rechnungen werden wir aber natürlich nicht bei den Opfern von politischer Verfolgung und Gewalt anstellen.

Die europäische Einigung wird bisweilen als eine Art Vorreiterin der Weltinnenpolitik, der „Global Governance“ betrachtet. Ist das plausibel? Wird der Rest der Welt dem europäischen Integrationsmodell irgendwann nachfolgen?
Die jüngeren Erfahrungen zeigen, dass wir mit solchen Erwartungen sehr vorsichtig sein müssen. Der Erfolg der EU hängt in entscheidender Weise an einer starken, gesellschaftlichen, kulturellen und auch wirtschaftlichen Homogenität. Wo diese nicht vorhanden oder zumindest fragwürdig ist, entstehen auch in Europa sofort sehr gefährliche Risse. Das sehen wir in der Europäischen Währungsunion, wo nicht alle in homogener Weise nach denselben Regeln der Haushaltsdisziplin handeln; das erschüttert die gesamte Europäische Union. Ein hohes Maß an soziokultureller Konvergenz ist Voraussetzung dafür, dass so ein Modell funktioniert. Der Brexit ist ein Alarmzeichen. Ich wäre schon glücklich, wenn wir das europäische Modell in den kommenden Jahrzehnten weiter voranbringen und die gefährlichen Risse in der EU überwinden könnten. Aber an einen Export des europäischen Modells wage ich nicht ernsthaft zu denken.

Welche Staaten oder anderen Faktoren werden 2019 und darüber hinaus die internationale Nachrichtenlage prägen?
Wichtig wird die Entwicklung des Verhältnisses zur Russischen Föderation und der Konflikt in der Ukraine bleiben. Ganz entscheidend wird die Frage sein, welchen Weg die Volksrepublik China sowohl weltpolitisch als auch handelspolitisch im Verhältnis zu den USA einschlagen wird. Von größter Bedeutung – nicht nur für den Nahen und Mittleren Osten –  ist es, ob es gelingt das Unruhepotential des Iran einzudämmen. Und natürlich stellt sich die Frage, ob die US-amerikanische Regierung am Ende doch zu der Einsicht gelangt, dass eine liberale Welthandelsordnung doch der beste Weg ist, um sowohl den amerikanischen Interessen als auch der globalen Stabilität zu dienen.