Deutsche Haushaltspolitik: Der Kampf(begriff) des Jahres: Schuldenbremse
Christian Lindner (l-r, FDP), damals Bundesminister der Finanzen, Robert Habeck (Bündnis 90/Die Grünen), Bundesminister für Wirtschaft und Klimaschutz, und Bundeskanzler Olaf Scholz (SPD) bei einer Sitzung des Bundestags.
Foto: Kay Nietfeld/dpa„DIESE FRAU GRIMM ist genau so blöde wie der FDP-Finanzminister Lindner. Statt die Steuern für Reiche zu erhöhen und Steuerbetrug durch regelmäßige Betriebsprüfungen zu reduzieren, labert sie von einer Schuldenbremse, die notwendige Investitionen verhindert.“ Die Polemik eines X-Nutzers vom vorigen Sommer – angesprochen ist die Wirtschaftsweise Veronika Grimm – gehörte zu den mehr oder weniger typischen Äußerungen im Kampf um die Schuldenbremse.
Wohl nichts hat Deutschland politisch im auslaufenden Jahr mehr bewegt als die Schuldenbremse. Ihre Gegner sehen Deutschlands Zukunft auf dem Spiel – ihre Verteidiger auch. Jeweils aus ebenso grundsätzlichen wie gegensätzlichen Gründen: Deutschland wird totgespart, fürchten die einen. Deutschland verschuldet sich zu Tode, sorgen sich die anderen.
Schicksalsfrage der Nation
Die in der Verfassung verankerte Schuldenbremse aussetzen oder einhalten? Das ist im politischen Diskurs zur Schicksalsfrage der Nation geworden.
Über diese Frage zerstritt sich die Ampel-Koalition so sehr, dass sie im November endlich krachend scheiterte, Bundeskanzler Olaf Scholz am Abend des 6. Novembers FDP-Chef Christian Lindner als Bundesfinanzminister entließ und seither nur noch eine Rumpfregierung die Geschäfte führt. Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier verkündete nun die Auflösung des Bundestages, am 23. Februar 2025 wählen die Bürgerinnen und Bürger ihr nächstes Parlament. Die kommende Bundesregierung muss dann entscheiden, wie sie die sieche Wirtschaft wieder flott bekommt, mit dem Krieg in der Ukraine umgeht – und wie sie es mit der Schuldenbremse hält.
Das sagt das Grundgesetz
Deutschlands Gretchenfrage entzündet sich an Artikel 115 unseres Grundgesetzes. Darin steht: „Einnahmen und Ausgaben sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen.“ Dann folgt ein Aber: „Diesem Grundsatz ist entsprochen, wenn die Einnahmen aus Krediten 0,35 vom Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt nicht überschreiten.“ Das entspricht bei einem BIP von rund 4,2 Billionen Euro knapp 15 Milliarden Euro. Von Null-Schulden ist also keine Rede. Im Gegenteil. Je nach Wirtschaftslage darf der Bund nach einer nicht ganz trivialen Formel ein Mehrfaches an zusätzlichen Schulden aufnehmen – ganz legal und auf dem Boden des Grundgesetzes.
Der Bund macht von der flexiblen Schuldenregel seit einigen Jahren regen Gebrauch, seit die Zeiten mit schwarzen Nullen, sprich ausgeglichenen Etats ohne Nettoneuverschuldung, passè sind. In den Krisenjahren 2020 bis 2022 hob das Parlament die Schuldenbremse wegen der Corona-Pandemie vorübergehend auf. Die Nettokreditaufnahme schoss in die Höhe: 131 Milliarden Euro in 2020, 215 Milliarden in 2021, 115 Milliarden in 2022. Nie in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland nahm der Staat mehr Schulden auf. Trotz der viel gescholtenen Schuldenbremse.
Krise, Krieg, Kalamitäten
Doch nach der Pandemie wollen die Krisen nicht abreißen: Der Ukraine-Krieg kostet, zwischenzeitlich die Energiekrise. Dazu kommen weitere Herausforderungen wie die ökologische Transformation des ganzen Landes, die Ertüchtigung der Bundeswehr oder die marode Infrastruktur. Alles kostet Geld. Doch woher nehmen? Umschichten und priorisieren, sagen die einen – vor allem im bürgerlich-liberalen Lager. Die Schuldenbremse weiter aussetzen oder gleich ganz kippen, heißt es dagegen weiter links.
Faktisch setzt sich das linke Lager durch und die Schulden häufen sich an. Eindringlich warnte der Bundesrechnungshof Mitte des Jahres vor einer ausufernden Verschuldung und rechnete vor: Zur ausgewiesenen Nettokreditaufnahme von 51 Milliarden Euro kommen aktuell noch 35 Milliarden Euro Schulden hinzu, die der Bund für die Sonder-„Vermögen“ und für fiktive „Reserven“ am Kapitalmarkt aufnehmen muss. Trotzdem reiche das Geld nicht, bemängelte der Rechnungshof und sah für den nächsten Haushalt noch eine Deckungslücke von 48 Milliarden Euro. Auch die Bundesbank, die sich der Geldstabilität des Landes verpflichtet fühlt, wies im Laufe des Jahres auf „hohe Haushaltslücken“ hin.
Bundesbank warnt vor Trickserei
Angesichts verschiedener Tricks der Ampel-Regierung beim Schuldenmachen fühlten sich die Notenbanker im Sommer sogar genötigt, in einem „Exkurs“ darauf hinzuweisen, dass nicht jede Umwidmung von Geldmitteln geeignet ist, die Schuldenbremse einzuhalten. Kritisch sah die Bundesbank beispielsweise die Umwandlung von Zuschüssen an die Bahn in Eigenkapital oder Darlehen. Darauf hatten sich die drei Regierungsspitzen, Bundeskanzler Olaf Scholz (SPD), Bundeswirtschaftsminister Robert Habeck (Grüne) und der damals noch amtierende Bundesfinanzminister Lindner (FDP) in mehreren Krisensitzungen im Kanzleramt geeinigt. Die Tricks waren nötig, weil Lindner sich gegen eine offizielle Lockerung der Schuldenbremse stemmte.
Bis Scholz am 6. November der Kragen platzte. Scholz beharrte darauf, die Schuldenbremse ein weiteres Mal auszusetzen. Lindner blieb stur. Am gleichen Tag, an dem in den USA Donald Trump die Präsidentenwahl gewann, warf der Kanzler seinen widerborstigen Finanzminister aus dem Kabinett. Und in seiner Rauswurf-Erklärung wies Scholz darauf hin: „Das Grundgesetz sieht in Artikel 115 ausdrücklich vor, in einer außergewöhnlichen Notsituation einen Überschreitensbeschluss (zum Aussetzen der Schuldenbremse) zu fassen.“
Es geht um mehr als den Haushalt
Der Streit um die Schuldenbremse war indes nur einer von mehreren Gründen, die zum vorzeitigen Ende der Ampel-Regierung führten. Längst ging es um viel mehr: die grundsätzliche Ausrichtung der Wirtschafts- und Sozialpolitik. Spätestens seit das Bundesverfassungsgericht im November 2023 eine waghalsige Transaktion aus den Anfangstagen der Ampel-Regierung als verfassungswidrig einstufte und dadurch 60 Milliarden Euro Verfügungsmasse fehlten, stritten sich Scholz, Habeck und Lindner um die richtige Verwendung der plötzlich knappen Mittel.
Scholz und Habeck setzten weiter auf Industriepolitik mit Milliarden-Subventionen. Etwa für die Ansiedlung von Intel in Magdeburg oder Northvolt in Heide. Beide Vorzeigeprojekte der staatlich orchestrierten Transformationspolitik scheinen nach ihren bejubelten Grundsteinlegungen jedoch zu scheitern. Gleichwohl setzt vor allem der Kanzler weiter auf direkte Hilfen, zuletzt für die schwächelnde Automobil- und Stahlindustrie. Doch Lindner stellte sich quer. „Wettbewerbssichere Strukturen kann man nicht am politischen Reißbrett planen und mit Subventionen finanzieren“, sagte Lindner zwei Wochen vor dem Ampel-Aus im Interview mit der WirtschaftsWoche. Es sei „Zeit für eine Umkehr“, forderte Lindner und schob ein paar Tage später ein Wachstums-Papier hinterher.
Lindner wollte ein Senkung der Unternehmensteuern auf höchstens 25 Prozent, weniger Dirigismus bei der ökologischen Transformation und eine Konzentration des Sozialstaates auf wirklich Bedürftige. Dafür forderte der FDP-Chef eine „Priorisierung“ der Staatsausgaben – statt zusätzlicher Nettokreditaufnahmen über die Grenzen der Schuldenbremse hinweg. Lindner wollte eine Richtungsentscheidung. Die Einhaltung der Schuldenbremse sollte den Druck erhöhen.
Nach seinem Rauswurf aus der Regierung wird Lindner noch deutlicher: Der SPD gehe es gar nicht darum, eine zusätzliche Verschuldung nur auf Investitionen zu begrenzen. Ziel der Genossen sei vielmehr, „konsumtive Ausgaben, wie etwa die aus dem Ruder laufenden Sozialleistungen“ zu finanzieren. „Sozialdemokraten und Grüne haben die Schuldenbremse zum Feindbild erklärt“, sagte er kürzlich bei T-Online.
Wer instrumentalisiert hier die Schuldenbremse?
Andere mögen den Schwarzen Peter dagegen bei Lindner sehen: Der FDP-Chef, der als letzter stur an der Schuldenbremse festhält! Tatsächlich gibt es aus vielen Bereichen Kritik an der bestehenden Schuldenbremse. Es ist eine erstaunliche breit zusammengewürfelte Allianz vom linkslastigen Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) bis zum arbeitgebernahen Institut der deutschen Wirtschaft (iw). Selbst die Bundesbank und der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) plädieren für eine Reform, um mehr öffentliche Investitionen zu ermöglichen. Zumindest auf den ersten Blick gibt es eine breite Allianz.
Im aufgeheizten Freund-Feind-Diskurs geht jedoch unter, unter welchen Bedingungen beispielsweise Bundesbank und BDI für eine Reform sind: nur mittelfristig und unter besonderen Stabilitätsbedingungen. So müsse etwa laut Bundesbank die gesamte Staatsverschuldung zunächst auf 60 Prozent sinken, um dann den laufenden Schuldenspielraum zu vergrößern. Und der BDI fordert zuerst eine Priorisierung der öffentlichen Ausgaben – weniger für Soziales und mehr für Investitionen. Derartige Kautelen, keineswegs Petitessen, fallen im öffentlichen Diskurs aber unter den Tisch. Als verkürzte Schlagzeile bleibt breite Kritik an der Schuldenbremse. Genauso unter den Tisch fällt die Information, dass selbst Lindner in seiner Zeit als Finanzminister mittelfristig eine Flexibilisierung der Schuldenregel vorschlug.
Im Kampf um die Schuldenbremse blieb die Wahrheit 2024 mehr oder weniger auf der Strecke. Zur Wahrheit gehört auch, dass der nun amtierende Finanzminister Jörg Kukies (SPD) gar keine Haushaltsnotlage ausrufen muss – trotz bestehender Schuldenbremse. Offenkundig gibt es im Bundeshaushalt noch immer genügend Luft und verdeckte Reserven. Was wiederum vermuten lässt, dass Lindner in seiner Zeit als Finanzminister nicht die ganze Wahrheit über den Haushalt sagte, um den Reformdruck zu erhöhen.
2025: Hitzige Debatten programmiert
Der Druck dürfte im anstehenden Jahr tatsächlich steigen. Denn erstens drohen die Sozialausgaben weiter aus dem Ruder zu laufen, wenn es nicht zu deutlichen Korrekturen beim Bürgergeld kommt. Zweitens sind höhere Ausgaben im Verteidigungsetats absehbar. Drittens wäre eine Senkung der Steuerlasten, um den Standort Deutschland zu verbessern und die Wirtschaft wieder flott zu bekommen, zumindest anfangs mit weniger Steuereinnahmen verbunden. Viertens hat die Ampel inzwischen fast alle Rücklagen aus den guten Jahren geplündert. Wie die nächste Regierung unter diesen Umständen die Schuldenbremse einhalten will – oder nicht, dürfte in den kommenden Monaten für lebhafte bis hitzige Debatten sorgen.
Lesen Sie auch: 2025 wird ein schweres Wahljahr